Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence : DORS/2020-277

La Gazette du Canada, Partie II, volume 154, numéro 26

Enregistrement

DORS/2020-277 Le 16 décembre 2020

LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)

C.P. 2020-1057 Le 14 décembre 2020

Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, le ministre de l’Environnement a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 29 août 2020, le projet de règlement intitulé Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence, conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution d’une commission de révision;

Attendu que la gouverneure en conseil estime que le Règlement sur le soufre dans l’essence référence c, dans sa version modifiée par ce projet de règlement, pourrait contribuer sensiblement à prévenir ou à réduire la pollution atmosphérique;

Attendu que, aux termes du paragraphe 140(4) de cette loi, le ministre de l’Environnement, avant de recommander la prise du projet de règlement, a proposé de consulter les gouvernements provinciaux ainsi que les membres du comité consultatif national qui sont des représentants de gouvernements autochtones,

À ces causes, sur recommandation du ministre de l’Environnement et en vertu des articles 140 référence d, 326 et 330 référence e de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence, ci-après.

Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence

1 La définition de système d’échange, au paragraphe 1(1) du Règlement sur le soufre dans l’essence référence 1, est remplacée par ce qui suit :

système d’échange
Le système temporaire d’échange d’unités de conformité de soufre visé au paragraphe 13(1). (trading system)

2 (1) L’alinéa 2(1)b) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(2) Le paragraphe 2(2) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(2) Sous réserve du paragraphe (2.1), pour l’application de l’article 139 de la Loi, la moyenne de l’ensemble des lots pour tout ensemble de lots visé par le choix exercé par le fournisseur principal en vertu de l’article 9 ne peut dépasser 10 mg/kg.

3 (1) L’alinéa 3(1)b) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(2) Les alinéas 3(2)a) et b) du même règlement sont remplacés par ce qui suit :

4 (1) Le paragraphe 9(1) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

9 (1) Le fournisseur principal peut choisir de calculer la concentration de soufre dans l’essence à l’égard d’un ensemble de lots sur la base de la moyenne de l’ensemble des lots en transmettant au ministre un avis de ce choix, dans le délai prévu aux paragraphes (2.1) ou (2.2).

(2) L’article 9 du même règlement est modifié par adjonction, après le paragraphe (2.1), de ce qui suit :

(2.2) Malgré le paragraphe (2.1), si l’année pour laquelle la moyenne de l’ensemble des lots sert de base de calcul est l’année 2020, l’avis est transmis au ministre au plus tard trente jours après la date d’entrée en vigueur du présent paragraphe.

(3) Le paragraphe 9(5) du même règlement est abrogé.

5 L’article 13 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

13 (1) Le fournisseur principal qui exerce un choix en vertu de l’article 9 peut choisir, à l’égard de l’ensemble de lots visé par ce choix, de participer au système temporaire d’échange d’unités de conformité de soufre en transmettant au ministre un avis de son choix de participer en conformité avec le paragraphe (2).

(2) L’avis précise l’ensemble de lots à l’égard duquel le choix est exercé et est transmis au ministre, selon le cas :

6 (1) Les paragraphes 14(1) à (3) du même règlement sont remplacés par ce qui suit :

14 (1) Le fournisseur principal qui participe au système d’échange peut créer, à l’égard de l’ensemble de lots visé par le choix, pour une année donnée, le nombre d’unités de conformité de soufre qui correspond au résultat du calcul effectué selon la formule suivante :

(A − B) × C
où :
A
représente 10 mg/kg;
B
la moyenne de l’ensemble des lots pour cet ensemble de lots pour cette année, en mg/kg;
C
le volume d’essence à faible teneur en soufre utilisé en vue du calcul de la moyenne de l’ensemble des lots, en m3.

(2) Si le fournisseur principal exerce un choix en vertu du paragraphe 13(1) à l’égard de l’ensemble de lots visé par un choix qu’il a exercé en vertu des paragraphes 13(1) ou (3), dans leur version antérieure à la date d’entrée en vigueur du présent paragraphe, il peut, à l’égard de cet ensemble de lots, créer pour l’année 2020 un nombre d’unités de conformité de soufre égal ou inférieur au solde d’unités de conformité de soufre indiqué pour cet ensemble de lots pour l’année 2019 au titre de l’alinéa 5e) de l’annexe 2.

(2) Le paragraphe 14(5) de la version française du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(5) Une unité de conformité de soufre est créée lorsque le fournisseur principal en consigne la création dans le livre des unités de conformité de soufre qu’il tient en application de l’article 18. Il doit y consigner la création des unités pour une année donnée au plus tard le 15 février de l’année suivante.

7 (1) Le paragraphe 15(1) du même règlement est remplacé par ce qui suit :

15 (1) Le fournisseur principal qui participe au système d’échange peut, pour les années 2020 à 2025, ajuster la moyenne de l’ensemble des lots de l’ensemble de lots à l’égard duquel il a exercé un choix conformément à l’article 13 en utilisant des unités de conformité de soufre qu’il détient.

(2) Le paragraphe 15(3) de la version française du même règlement est remplacé par ce qui suit :

(3) Une unité de conformité de soufre est utilisée lorsque le fournisseur principal en consigne l’utilisation dans le livre des unités de conformité de soufre qu’il tient en application de l’article 18. Il doit y consigner l’utilisation des unités de conformité de soufre pour une année donnée au plus tard le 31 mars de l’année suivante.

8 L’intertitre précédant l’article 18 de la version française du même règlement est remplacé par ce qui suit :

Livre des unités de conformité de soufre

9 Le passage de l’article 18 précédant l’alinéa b) de la version française du même règlement est remplacé par ce qui suit :

18 Le fournisseur principal qui participe au système d’échange tient un livre des unités de conformité de soufre à l’égard de chaque ensemble des lots visé par le choix exercé conformément à l’article 13 dans lequel il consigne les renseignements suivants :

10 L’intertitre précédant l’article 19 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

Registres

11 Le passage de l’article 19 du même règlement précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

19 Le fournisseur principal qui participe au système d’échange tient, pour les années 2020 à 2025, un registre à l’égard de chaque ensemble de lots visé par le choix exercé conformément à l’article 13 dans lequel il consigne les renseignements suivants :

12 Les articles 20 et 21 du même règlement sont remplacés par ce qui suit :

20 Le fournisseur principal qui participe au système d’échange tient un registre comprenant une copie de tout document à l’appui des livres et registres visés aux articles 18 et 19.

Conservation des livres et registres

21 Les livres et registres prévus aux articles 18 à 20 doivent être conservés au Canada jusqu’au 31 décembre 2031.

13 L’intertitre de la partie 3 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

Rapports et avis

14 L’article 23 du même règlement est remplacé par ce qui suit :

23 (1) Les rapports et avis à transmettre au ministre en vertu du présent règlement sont transmis électroniquement en la forme précisée par le ministre et portent la signature électronique de l’agent autorisé.

(2) Si le ministre n’a pas précisé de forme au titre du paragraphe (1) ou si, en raison de circonstances indépendantes de sa volonté, la personne qui transmet un rapport ou un avis n’est pas en mesure de le faire conformément à ce paragraphe, elle le transmet sur support papier, signé par l’agent autorisé, en la forme précisée par le ministre, le cas échéant.

15 Les paragraphes 25(1) et (2) du même règlement sont remplacés par ce qui suit :

25 (1) Pour chaque année où le fournisseur principal participe au système d’échange, il transmet au ministre un rapport comportant les renseignements énumérés à l’annexe 2 pour chaque ensemble de lots à l’égard duquel il a exercé un choix conformément à l’article 13, au plus tard le 30 avril de l’année suivante.

16 (1) L’article 3 de l’annexe 2 du même règlement est abrogé.

17 Le passage de l’article 4 de l’annexe 2 du même règlement précédant l’alinéa a) est remplacé par ce qui suit :

4 Les renseignements ci-après concernant l’essence produite et importée par le fournisseur principal qui est désignée conformément à l’article 5 du présent règlement comme essence à faible teneur en soufre — à l’exclusion de l’essence produite pour exportation et de l’essence en transit au Canada — indiqués séparément pour l’essence dont la concentration de soufre est inférieure ou égale à 10 mg/kg et celle dont la concentration est supérieure à 10 mg/kg :

18 L’article 5 de l’annexe 2 du même règlement est modifié par adjonction, après l’alinéa a), de ce qui suit :

Disposition transitoire

19 L’article 21 du Règlement sur le soufre dans l’essence, dans sa version antérieure à la date d’entrée en vigueur du présent règlement, continue de s’appliquer à la conservation des registres visés aux articles 18 à 20, dans leur version antérieure à la date d’entrée en vigueur du présent règlement.

Entrée en vigueur

20 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Le Règlement sur le soufre dans l’essence (le règlement) fait partie de la série de règlements sur les carburants du Canada. Ce règlement limite la teneur en soufre dans l’essence produite, importée ou vendue au Canada. Le soufre présent dans l’essence nuit au rendement des convertisseurs catalytiques, lesquels sont les principaux dispositifs de contrôle pour réduire les émissions de polluants atmosphériques provenant des gaz d’échappement des véhicules. Puisque le règlement limite la teneur en soufre dans l’essence, cette disposition entraîne effectivement une réduction des émissions de polluants atmosphériques par les véhicules et les moteurs, ce qui contribue à améliorer la qualité de l’air et la santé.

Un système temporaire d’échange d’unités de conformité de soufre (UCS) a été établi en vertu du règlement en 2015. Ce système d’échange visait à fournir aux raffineurs d’essence une souplesse en matière de conformité pendant la transition vers une essence à plus faible teneur en soufre, tandis qu’ils faisaient des investissements en capitaux et apportaient des améliorations technologiques afin de se conformer aux limites obligatoires sur le soufre qui allaient entrer en vigueur en 2020. Ce système d’échange a pris fin avec la période de conformité 2019.

À l’automne 2018, l’Association canadienne des carburants (ACC) s’est montrée préoccupée par le fait que, sans système d’échange d’UCS en vertu du règlement, il pourrait y avoir des cas imprévisibles à l’avenir dans lesquels un raffineur canadien disposerait de moyens limités pour se conformer aux exigences relatives à une plus faible teneur en soufre dans l’essence tout en relevant des défis d’ordre opérationnel à caractère imprévisible, tels ceux en lien avec la défaillance de l’équipement de désulfurisation référence 2. De plus, l’ACC a indiqué en juillet 2020 qu’en raison de récents développements et besoins en matière d’intervention concernant la pandémie de coronavirus (COVID-19), ses membres accusent un retard dans la réalisation des mises à niveau nécessaires pour se conformer aux limites réglementaires sur le soufre dans l’essence à partir de 2020.

La transition vers de l’essence à plus faible teneur en soufre a été amorcée à la suite des modifications au règlement publiées en 2015. Les raffineurs et importateurs d’essence (principaux fournisseurs d’essence) peuvent encore faire des investissements dans les immobilisations et des changements opérationnels afin de se conformer aux limites réglementaires de soufre dans l’essence d’ici la fin de 2020. Faute de modifications au règlement, les principaux fournisseurs d’essence ne seront pas en mesure d’utiliser les UCS accumulées dans le cadre de l’ancien système d’échange temporaire pour la période de conformité de 2020 et par la suite. Cependant, ces UCS peuvent constituer une souplesse en matière de conformité afin d’aider les raffineurs pendant qu’ils effectuent les mises à niveau nécessaires, si celles-ci ne sont déjà complétées, pour répondre aux exigences réglementaires relatives à une plus faible teneur en soufre dans l’essence, particulièrement lors de circonstances imprévues qui ne peuvent pas être entièrement gérées avec les mécanismes de conformité actuels.

Contexte

Le ministère de l’Environnement (le ministère) applique une série de règlements sur les combustibles en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE] afin de contrôler la qualité des carburants et les émissions de polluants provenant de leur combustion. Ces règlements sont conçus pour protéger l’environnement et la santé des Canadiens contre les effets de la pollution atmosphérique, en suivant une approche intégrée qui tient compte à la fois de la qualité des carburants et des émissions des véhicules et des moteurs. Les carburants à forte teneur en soufre contribuent notablement à la pollution atmosphérique et conduisent à des émissions accrues de dioxyde de soufre et de particules de sulfate par les véhicules et les moteurs. En particulier, les carburants à forte teneur en soufre nuisent à la performance des dispositifs de contrôle des émissions des moteurs et des véhicules.

Règlement sur le soufre dans l’essence

Le 23 juin 1999, le règlement a été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada. Il imposait aux importateurs et raffineurs d’essence au Canada de limiter la teneur en soufre dans l’essence à une concentration annuelle moyenne de 30 milligrammes par kilogramme (mg/kg), soit 30 parties par million (ppm), avec une limite à ne jamais dépasser de 80 ppm, à partir de 2005. Le règlement comprenait également une limite par défaut plus simple de 40 ppm par lot, qui comportait un minimum d’exigences administratives.

Le 29 juillet 2015, le Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence (les modifications de 2015) a été publié dans la Partie II de la Gazette du Canada. Ce nouveau règlement imposait aux raffineurs et aux importateurs de fournir sur le marché canadien de l’essence ayant une teneur réduite en soufre. La limite de lot par défaut fixe pour le soufre était maintenue à 40 ppm (ou 40 mg/kg) jusqu’à la fin de 2016, puis réduite à 14 ppm pendant la période 2017–2019. À partir de 2020, la limite de lot par défaut fixe est de 12 ppm. L’option de conformité selon la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots, que peut choisir le fournisseur principal, a été maintenue à 30 ppm jusqu’à la fin de 2016, puis a été réduite à 10 ppm à partir de 2017. Les modifications de 2015 ont conservé la limite à ne jamais dépasser de 80 ppm de soufre dans l’essence, applicable à tout lot d’essence produite ou importée selon l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle, et applicable à toutes les ventes d’essence au Canada.

Les modifications de 2015 apportaient des assouplissements à l’égard de la conformité afin d’aider les principaux fournisseurs à s’adapter aux exigences de faible teneur en soufre dans l’essence. Un de ces assouplissements était un système temporaire d’échange d’UCS, pour les années 2012 à 2019, disponible pour les fournisseurs principaux ayant choisi de participer à l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots. Pendant ces années, les fournisseurs principaux pouvaient générer des UCS basées sur le volume d’essence produite ou importée dont la concentration moyenne annuelle en soufre était inférieure à 30 ppm pendant les années 2012 à 2016, et inférieure à 10 ppm pendant les années 2017 à 2019. Il était possible d’utiliser ces UCS afin de satisfaire à la norme de 10 ppm pendant la période 2017–2019, et de les échanger une fois entre entreprises, et plusieurs fois dans une même entreprise.

Conformité aux limites de soufre dans l’essence

La concentration en soufre moyenne, pondérée en fonction du volume, estimée dans l’essence produite et importée au Canada a diminué pour passer de 20,5 ppm en 2012 à 16,5 ppm en 2019. En 2012, deux des 14 raffineurs canadiens avaient satisfait à la norme de 10 ppm de soufre, qui est entrée en vigueur en 2017. À la fin de 2019, 6 (des 14) raffineurs atteignaient des concentrations inférieures ou égales à la norme de 10 ppm, 5 raffineurs atteignaient des concentrations en soufre entre 10 et 20 ppm, et 3 atteignaient des concentrations en soufre plus près de 30 ppm.

Le système temporaire d’échange d’UCS a permis aux principaux fournisseurs d’essence de se conformer à la norme de 30 ppm de soufre dans l’essence entre 2012 et 2016, ce qui a généré des surplus d’UCS échangeables pouvant être transférées aux périodes de conformité ultérieures. Ces surplus d’UCS ont été utilisés par les fournisseurs principaux afin de se conformer à la norme de 10 ppm pendant la période 2017–2019 (à un taux moyen d’environ 17 % du total d’UCS disponibles chaque année).

Selon l’option de conformité choisie en vertu du règlement, les fournisseurs principaux peuvent utiliser d’autres mesures d’assouplissement réglementaires qui leur sont offertes, y compris l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots, une limite de soufre à ne jamais dépasser de 80 ppm applicable à tout lot d’essence, la capacité de raffiner davantage ou de mélanger des lots d’essence ou d’y ajouter des produits oxygénés à concentration limitée en soufre, et la possibilité d’exporter de l’essence à plus haute teneur en soufre du Canada. Toutefois, ces mesures n’offrent pas le même degré d’assouplissement qu’un système d’échange d’UCS pour relever les défis d’ordre opérationnel à caractère imprévisible, tels que ceux en lien avec la défaillance de tout équipement nécessaire pour éliminer le soufre présent naturellement dans l’essence.

Émissions de dioxyde de soufre au Canada

Les carburants, les véhicules et les moteurs sont d’importantes sources de polluants atmosphériques, y compris le dioxyde de soufre (SO2), qui est la composante la plus préoccupante au sein d’un plus grand groupe de gaz d’oxyde de soufre (SOX). Il y a eu d’importantes réductions des émissions de SOX de la production et l’utilisation de carburants à plus faible teneur en soufre depuis la promulgation du règlement en 1999 et du Règlement sur le soufre dans le carburant diésel en 2002. Au cours de la période 1999–2017, les émissions de SO2 ont diminué de 62 % pour le secteur des activités de raffinage du pétrole, d’environ 124 kilotonnes (kt) en 1999 à environ 47 kt en 2017, et celles du secteur des transports de 93 %, d’environ 156 kt en 1999 à environ 11 kt en 2017 référence 3, référence 4.

Les émissions de SOX sont des précurseurs des niveaux ambiants de particules fines formées de façon secondaire (PM2.5). L’exposition aux PM2.5 et à l’ozone (deux composantes principales du smog) est liée à des effets néfastes sur la santé, tels que les décès prématurés, ainsi qu’à d’autres effets importants sur la santé et l’environnement. Puisque ce règlement et le Règlement sur le soufre dans le carburant diésel établissent les règles quant aux teneurs en soufre dans l’essence et le carburant diésel, ils ont ainsi grandement contribué à la réduction des émissions de SOX observées dans les secteurs du raffinage du pétrole et des transports au cours des deux dernières décennies, qui sont liés à d’importants avantages connexes pour la santé et l’environnement.

Objectif

L’objectif du Règlement modifiant le Règlement sur le soufre dans l’essence (les modifications) est de donner aux principaux fournisseurs d’essence au Canada (c’est-à-dire les parties visées par le règlement) une flexibilité de conformité pendant qu’ils terminent leur transition vers de l’essence à teneur réduite en soufre.

Description

Les modifications permettent de reconstituer le système temporaire d’échange d’UCS pour les années 2020 à 2025. Ce système d’échange temporaire est offert aux parties visées par le règlement qui choisissent de participer à l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots en vertu du règlement.

Les modifications permettent aux parties visées par le règlement de transférer les surplus d’UCS, générées ou reçues en échange et détenues au 31 mars 2020, de l’ancien système temporaire d’échange vers celui reconstitué. Les modifications fournissent aussi aux parties visées par le règlement l’option de générer, d’échanger ou de mettre en banque les UCS dans le système temporaire d’échange afin de les utiliser pendant la période 2020–2025.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Les parties visées sont les raffineurs et les importateurs d’essence du Canada. L’ACC représente les entreprises qui transforment du pétrole brut en produits essentiels, tels les carburants de transport, et qui livrent ces produits sur le marché. L’ACC représente donc les raffineurs d’essence du Canada. L’Association canadienne des marchands de pétrole indépendants (ACMPI) représente les marchands indépendants de carburants canadiens. L’ACMPI représente donc les importateurs d’essence au Canada qui ne raffinent pas l’essence qu’ils mettent sur le marché.

Les entreprises canadiennes des secteurs des transports et de la fabrication de pièces d’origine ne sont pas des parties visées, mais peuvent néanmoins être indirectement concernées par ce règlement. Ces secteurs sont représentés par l’Association canadienne des constructeurs de véhicules (ACCV), les Constructeurs mondiaux d’automobiles du Canada (CMAC), et l’Association des fabricants de pièces d’automobile (AFPA).

À l’automne 2018, l’ACC et ses membres ont exprimé des inquiétudes selon lesquelles, en cas de « défaillance de l’équipement de désulfurisation de l’essence », un raffineur canadien pourrait avoir des moyens limités pour se conformer à la limite moyenne annuelle de soufre de 10 ppm en vertu de l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots du règlement. Par conséquent, l’ACC et les membres de l’association ont demandé à ce que le système d’échange d’UCS temporaire soit converti en un système d’échange permanent. À l’été 2019, le ministère a mené des consultations sur les questions relatives à l’établissement d’un possible système d’échange permanent en vertu du règlement auprès de l’ACC et de ses membres.

En mars 2020, des fournisseurs principaux ont informé le ministère d’un surplus d’essence à moteur dans le marché canadien en raison de la chute soudaine de la demande attribuable à la pandémie de COVID-19. En juillet 2020, dans le cadre de discussions avec le ministère, l’ACC a indiqué ce qui suit :

Consultations suite à la publication des modifications proposées dans la Partie I de la Gazette du Canada

Conformément à l’article 332 de la LCPE, les modifications proposées ont été publiées dans la Partie I de la Gazette du Canada le 29 août 2020 et ont fait l’objet d’une période de commentaires de 60 jours prenant fin le 28 octobre 2020. Au même moment, le ministère a publié un lien aux modifications proposées sur le Registre de la LCPE pour les rendre accessibles à toutes les parties intéressées.

Le ministère a également envoyé un courrier électronique à un large éventail de parties intéressées, y compris aux représentants des gouvernements provinciaux et territoriaux, aux groupes et organismes leadership autochtones, aux associations de l’industrie et ses membres ainsi qu’aux organismes non gouvernementaux (ONG) sur la santé et l’environnement, pour leur donner un aperçu des modifications proposées et de les informer du processus de consultation officiel. De plus, le ministère a envoyé une lettre aux membres du comité consultatif national de la LCPE afin de les informer de la publication des modifications proposées et de la possibilité d’être consulté et de transmettre des commentaires par écrit.

Le 7 octobre 2020, le ministère a offert des séances de consultation générale (des webinaires) en anglais et en français. Le but de ces séances était de donner un aperçu des modifications proposées et répondre aux questions et aider à informer de potentiels commentaires écrits. Tous les membres de la collectivité réglementée ont participé aux webinaires sauf un. Les participants ont exprimé leur soutien général aux modifications proposées lors de ces séances. Le ministère a terminé chaque séance d’une période de questions et a invité les intervenants à transmettre leurs commentaires écrits.

Le ministère a reçu six commentaires écrits de la part de l’ACC, l’ACCV, d’une coalition de citoyens pour l’air pur (un ONG environnemental), d’un importateur et distributeur de carburants, et de deux raffineurs et distributeurs de carburants. Les six intervenants appuient tous ce projet de reconstituer le système d’échange temporaire d’UCS pour les années 2020 à 2025. Les intervenants de l’industrie du carburant ont souligné la nécessité de publier les modifications dès que possible afin d’assurer une certitude. Malgré que le système d’échange temporaire puisse entraîner des variations régionales de concentration de soufre dans l’essence et d’émissions de polluants atmosphériques, l’ONG environnemental est généralement convaincue que le règlement et les modifications proposées soient des instruments efficaces pour limiter la teneur en soufre de l’essence au Canada. L’ACCV souligne également l’importance de continuer à tenir compte de la compatibilité véhicule-carburant dans de futur développement réglementaire et que les carburants à faible teneur en soufre permettent des technologies de contrôle de pointe et des conceptions économes en carburant pour les nouveaux véhicules. De plus, la plupart de ces intervenants ont demandé de participer aux consultations de 2021 et 2022 quant aux futures modifications du règlement afin d’y établir un système permanent d’échange d’UCS à partir de 2026. Finalement, certains intervenants ont demandé des éclaircissements concernant les changements proposés et comment ces changements s’intégreraient et modifieraient le texte réglementaire. Le ministère a répondu à ces demandes en fournissant des explications détaillées aux intervenants.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Ces modifications ne devraient pas avoir d’impact sur les peuples autochtones ni sur les obligations relatives aux traités modernes. En conséquence, aucun engagement spécifique envers les Autochtones ni aucune consultation avec eux n’ont été entrepris. Le ministère a informé les divers groupes autochtones de la publication des modifications proposées dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Choix de l’instrument

Sans la capacité d’échanger et d’utiliser les UCS générées dans le cadre de l’ancien système temporaire d’échange, certains raffineurs d’essence au Canada pourraient avoir de la difficulté à se conformer aux normes de faible teneur en soufre dans l’essence en vertu du règlement pour 2020 et après. De plus, étant donné les niveaux actuels d’incertitude des conditions économiques liés à la pandémie de COVID-19, il peut être difficile pour certains raffineurs de faire des investissements en capitaux ou des améliorations technologiques à court terme afin de réduire directement les concentrations de soufre dans l’essence. Pour ces raisons, l’option de ne rien faire (soit de ne pas reconstituer le système d’échange d’UCS) n’a pas été retenue.

Le ministère évaluera la mise sur pied d’un système permanent d’échange d’UCS en vertu du règlement à partir de 2026 et mènera également des consultations sur ce sujet. Un des impacts d’un tel système à être examiné concerne la possibilité d’échanger des UCS au sein d’une même entreprise, ce qui pourrait fournir un avantage concurrentiel aux entreprises exploitant plusieurs raffineries par rapport à celles qui n’en exploitent qu’une seule. De plus, dans le cadre d’un système d’échange permanent, puisque le marché canadien est géographiquement très dispersé, des variations considérables de qualité de l’essence entre les régions pourraient se manifester si un fournisseur principal décidait d’utiliser des UCS au lieu de produire ou d’importer une essence plus propre à faible teneur en soufre. Pour ces raisons, la création d’un système permanent d’échange n’est pas proposée pour l’instant.

Selon le ministère, le choix de reconstituer le système temporaire d’échange au moyen des modifications est l’approche à privilégier. Cette approche permet aux principaux fournisseurs d’essence d’utiliser les UCS, générées en vertu de l’ancien système d’échange, lors des années 2020 à 2025. Cette reconstitution fournit aux parties visées par le règlement plus de temps pour compléter les investissements et les améliorations afin de satisfaire aux normes de faible teneur en soufre dans l’essence. La reconstitution du système d’échange temporaire pendant les années 2020 à 2025 donne également assez de temps au ministère pour réaliser une analyse des impacts qu’aurait la mise en place d’un système d’échange d’UCS permanent en vertu du règlement, à partir de 2026.

Enfin, l’article 147 de la LCPE permet au ministre de l’Environnement d’accorder des exemptions aux exigences du règlement s’il existe une pénurie d’approvisionnement en combustible réelle ou prévue dans une situation d’urgence déclarée par le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial. Ces exemptions se veulent temporaires et ne peuvent pas être utilisées pour d’autres raisons, ce qui fait qu’elles ne constituent pas une option possible dans le cas présent.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Impacts liés à la conformité aux limites de soufre dans l’essence

Le système temporaire d’échange d’UCS a été inclus dans les modifications de 2015 afin de donner plus de souplesse à l’égard de la conformité pendant la transition vers une essence à faible teneur en soufre au Canada en 2020. Durant cette transition, il a été anticipé que les entreprises de raffinage canadiennes utiliseraient les UCS qu’elles avaient acquises par échange dans le système temporaire tout en faisant les investissements et les améliorations nécessaires avec leurs calendriers de mise à niveau et d’entretien périodiques. De plus, il était prévu qu’en 2020 tous les raffineurs canadiens produiraient de l’essence ayant une concentration de soufre égale ou inférieure à la limite de 10 ppm.

Les principaux fournisseurs d’essence peuvent continuer à utiliser les autres mesures d’assouplissement de la conformité en vertu du règlement. Toutefois, les contraintes relatives à la capacité opérationnelle et technique peuvent restreindre la capacité d’un fournisseur principal de traiter ou mélanger à nouveau l’essence ayant une concentration élevée en soufre pour en réduire la teneur en soufre. L’option d’utiliser le système d’échange temporaire reconstitué conformément aux modifications pourrait aider considérablement les fournisseurs principaux, en particulier compte tenu des incertitudes quant à de futurs impacts économiques (inconnus) attribuables à la pandémie de COVID-19. De 2020 à 2025, les raffineurs et les importateurs d’essence devraient utiliser leurs surplus d’UCS transférées de l’ancien système temporaire d’échange au système temporaire reconstitué. Cet assouplissement donnera aux fournisseurs plus de temps pour se conformer pleinement, à partir de 2026, à la limite de 10 ppm de soufre grâce à des investissements et à des améliorations technologiques en cours.

Le système temporaire d’échange facilitera aussi le respect de la limite en soufre obligatoire en réduisant les risques opérationnels auxquels font face les parties visées par le règlement. Précisément, les raffineurs d’essence devraient faire face à moins de risques opérationnels en cas de défaillance d’équipement touchant les procédés de désulfuration. Bien qu’en général ces types d’interruption ne soient pas fréquents, ils peuvent survenir sans préavis et à une fréquence irrégulière, et ainsi engendrer des retards opérationnels importants pour évaluer, remplacer, réparer ou installer l’équipement et effectuer les activités de redémarrage.

La réduction du soufre dans l’essence a été et continue d’être un élément essentiel et intégral du programme ministériel pour des véhicules, des moteurs et des carburants moins polluants. Les modifications n’apportent aucun changement aux limites actuelles de soufre, ce qui comprend la limite à ne jamais dépasser de 80 ppm. Étant donné que la limite maximale de soufre ne change pas, les concentrations moyennes de soufre actuelles dans l’essence vendue au Canada pendant la période 2020–2025 ne devraient pas atteindre des niveaux pouvant être nuisibles à la performance des dispositifs conçus pour le contrôle des émissions des véhicules et des moteurs.

Effets liés aux émissions de polluants atmosphériques et sur la qualité de l’air

L’analyse d’impact des modifications de 2015 est basée sur un scénario de réglementation pour lequel la concentration moyenne de soufre réelle dans l’essence serait de 10 ppm partout au Canada en 2020. D’après les rapports annuels de 2019 présentés par les parties visées par le règlement et faute d’autres investissements ou améliorations, la concentration moyenne de soufre réelle dans l’essence sur le marché canadien sera probablement supérieure à 10 ppm durant la période 2020–2025. Avec le système d’échange reconstitué, on s’attend à ce que les améliorations technologiques en cours se poursuivent, mais il y a un risque que la concentration moyenne de soufre réelle dans l’essence sur le marché canadien n’atteigne pas le seuil de 10 ppm pendant la période 2020–2025, puisque les fournisseurs principaux pourront utiliser les UCS de l’ancien système d’échange à des fins de conformité. La mise en œuvre des modifications pourrait donc retarder la première année où les fournisseurs principaux respecteront la limite de concentration de 10 ppm de soufre sans utiliser d’UCS de 2020 à 2026.

Conformément au paragraphe 140(2) de la LCPE, le règlement, tel que modifié selon les modifications, continuera à contribuer de façon importante à réduire la pollution atmosphérique causée par le soufre dans l’essence au Canada et ses effets sur la performance des dispositifs antipollution (dans le cas présent, les convertisseurs catalytiques). De 2012 à 2016, en respectant la limite de soufre dans l’essence de 30 ppm, les principaux fournisseurs d’essence ont pu créer des surplus d’UCS; surplus qu’ils ont ensuite pu utiliser pour se conformer à la limite de 10 ppm de soufre pour la période 2017–2019. Il est prévu qu’ils utilisent les surplus restants pour la conformité à la limite de 10 ppm pour la période 2020–2025. Puisque les UCS doivent être créées avant d’être utilisées, les améliorations attendues de la qualité de l’air résultant de la création d’une UCS doivent avoir lieu avant la perte de ces améliorations suite à l’utilisation de cette UCS. On s’attend à ce que tout changement à court terme des avantages liés à une meilleure qualité de l’air, résultant de l’utilisation d’UCS du système temporaire d’échange reconstitué, soit compensé par les avantages de la qualité de l’air liés à la génération antérieure d’UCS. On ne s’attend donc pas à ce que les modifications influent de façon substantielle sur l’ensemble des avantages de qualité de l’air associés au règlement.

Des hausses régionales de la concentration en soufre dans l’essence et des émissions de polluants atmosphériques provenant de véhicules et de moteurs pourraient survenir selon le scénario réglementaire, comparativement au scénario de référence (hypothétique) dans lequel il n’y a pas de système d’échange d’UCS et où chaque partie visée par le règlement fournit au marché canadien de l’essence ayant une concentration moyenne de soufre réelle de 10 ppm. Toute hausse des émissions et ses effets subséquents sur la qualité de l’air seront temporaires, soit de 2020 à 2025. On s’attend aussi à ce qu’une éventuelle hausse soit faible, étant donné que les concentrations de soufre dans l’essence sont relativement faibles à l’échelle nationale et on s’attend à ce qu’elles continuent à diminuer pendant cette période.

Il convient de noter que dans son Rapport sur la politique monétaire de juillet 2020, la Banque du Canada prévoit un fort rebond de l’activité économique à la phase de réouverture de la reprise après la pandémie de COVID-19, suivi d’une phase de récupération plus longue à moyen terme pour retrouver lentement le degré d’activité économique d’avant la COVID-19 au Canada référence 5. Bien qu’il ne soit pas attribuable aux modifications, les émissions de polluants atmosphériques provenant de véhicules et de moteurs pourraient être relativement plus faibles comparativement aux émissions de ces sources dans le contexte d’avant la pandémie si l’activité économique est généralement plus faible de façon générale durant cette période de reprise. Encore une fois, bien qu’il ne soit pas attribuable aux modifications, une éventuelle réduction des émissions de polluants atmosphériques provenant de véhicules et de moteurs pourrait aider à compenser toute hausse d’émissions et ses effets sur la qualité de l’air causés par des concentrations moyennes de soufre réelles dans l’essence supérieures à 10 ppm entre 2020 et 2025 à la suite des modifications.

Incidence sur la gestion des activités des entreprises et du gouvernement

Presque tous les fournisseurs principaux ont déjà choisi de respecter l’option de la concentration moyenne annuelle dans l’essence de l’ensemble des lots. Les modifications entraîneront des coûts administratifs négligeables pour les parties visées par le règlement choisissant de participer au système d’échange temporaire. Ces coûts sont liés à la refamiliarisation avec les dispositions administratives relatives à la reconstitution du système temporaire d’échange d’UCS, à la transmission d’un avis de participation à ce système et aux exigences maintenues quant à la conservation des registres, de déclaration et d’audit associés aux transactions d’UCS. Les estimations monétaires des coûts administratifs attribuables aux modifications sont présentées dans la section « Règle du “un pour un” ».

La reconstitution du système temporaire d’échange ne devrait pas entraîner de dépenses supplémentaires au gouvernement fédéral. Le ministère utilisera le processus actuel pour faire le suivi de la conformité et des échanges d’UCS effectués en vertu du règlement pour mettre en œuvre et administrer le système d’échange temporaire.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas aux modifications, car les parties visées par le règlement ne sont composées que de moyennes et grandes entreprises. Il n’y a actuellement aucun producteur ou importateur d’essence de petite taille faisant des déclarations en vertu du règlement, étant donné que les modifications de 2015 ont éliminé toutes les exigences de déclaration pour les entreprises produisant ou important moins de 400 mètres cubes (m3) ou 400 000 litres (l) d’essence par an.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » s’applique, car les modifications engendreront une augmentation progressive du fardeau administratif de l’entreprise. Les modifications modifient un règlement existant, ce qui ne conduit à aucune augmentation ni diminution nette des titres réglementaires.

Pour les années 2020 à 2025, les modifications entraîneront des coûts administratifs liés à la refamiliarisation avec les obligations administratives reconstituées, à la transmission d’avis et aux exigences maintenues quant à la conservation des registres, de déclaration et d’audit. Les raffineurs et les importateurs d’essence au Canada choisissant de participer au système temporaire d’échange d’UCS reconstitué en vertu du règlement subiront ces coûts. Ce système viendra à échéance à la fin de 2025, après quoi il n’y aura plus de coûts administratifs supplémentaires pour les entreprises attribuables aux modifications.

Pour les besoins de la présente analyse, il est présumé que les parties visées par le règlement ne choisiront l’option de conformité de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots et de participation au système d’échange temporaire uniquement que si elles réaliseront des économies nettes par rapport aux coûts anticipés avec la limite de lot par défaut fixe. De plus, il est présumé que tous les raffineurs et les importateurs d’essence qui se conforment à l’option de la concentration moyenne annuelle de l’ensemble des lots choisiront de participer au système d’échange temporaire. Globalement, le nouveau fardeau administratif est estimé à approximativement 4 000 $ en coûts administratifs annuels moyens pour le secteur canadien de la production et de l’importation d’essence référence 6. On s’attend à ce que les effets administratifs nets par entreprise pour les 23 parties visées par le règlement (14 raffineurs et 9 importateurs) soient de 7 heures par an en moyenne, ce qui correspond à environ 180 $ en coûts annuels moyens par entreprise, lorsque répartis sur une période d’analyse de 10 ans pour évaluer l’incidence des coûts administratifs (2020–2029) référence 7.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

Le règlement fait partie de l’Initiative horizontale : Lutte contre la pollution atmosphérique du gouvernement du Canada, qui comprend des activités visant à réduire la pollution atmosphérique transfrontalière, comme il est convenu en vertu de l’Accord Canada–États-Unis sur la qualité de l’air. En vertu de l’annexe sur l’ozone de cette entente, le Canada et les États-Unis ont convenu de réduire les émissions des précurseurs d’ozone, qui contribuent à la formation du smog, y compris les émissions de polluants atmosphériques causées par le fonctionnement de véhicules et de moteurs et la combustion de combustibles référence 8.

La même limite annuelle moyenne de 10 ppm de soufre dans l’essence figure dans les « Tier 3 fuel standards » des États-Unis. Le système américain comprend toutefois un système permanent à l’échelle du pays qui permet aux raffineurs et aux importateurs de faire des moyennes, d’accumuler et d’échanger des crédits sur une base continue. La reconstitution du système d’échange d’UCS permettra de conserver cette harmonie entre le règlement et les « Tier 3 fuel regulations » des États-Unis, ce qui concorde avec les objectifs du Conseil de coopération en matière de réglementation Canada—États-Unis.

Évaluation environnementale stratégique

Le règlement et les modifications relèvent de l’Initiative horizontale : Lutte contre la pollution atmosphérique du gouvernement du Canada. Une déclaration publique sur l’évaluation environnementale stratégique de cette initiative a été publiée en 2017. On y conclut que les politiques réglementaires découlant de cette initiative devraient permettre de réduire la pollution de l’air extérieur et ses effets négatifs sur la qualité de l’air et les collectivités au Canada référence 9. Ces résultats prévus s’alignent sur l’objectif de la Stratégie fédérale de développement durable pour des collectivités sûres et en santé, et sur celui pour la prise de mesures relatives aux changements climatiques lorsque des sources émettant des gaz à effet de serre et des polluants atmosphériques sont ciblées référence 10.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucun élément relatif à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été relevé pour ces modifications.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Les modifications entrent en vigueur le jour de leur enregistrement. Ces modifications prennent effet d’ici la fin de 2020, de sorte que les entités qui participent au système temporaire d’échange aient un préavis suffisant pour être en mesure de faire le choix de participer au système d’échange temporaire, d’échanger et d’utiliser des UCS à des fins de conformité, et de respecter les échéances de déclaration annuelle et de vérification à temps pour la période de déclaration 2020, incluant la date limite pour transmettre les rapports sur le système d’échange temporaire d’UCS d’ici au 30 avril 2021.

Des renseignements sur les modifications seront fournis sur le site Web du ministère et mis à jour périodiquement, suivant les besoins référence 11. Une foire aux questions avec réponses sera affichée et mise à jour sur ce site avant ou peu après l’entrée en vigueur des modifications.

L’approche de promotion de la conformité pour les modifications sera semblable à celle suivie pour le règlement, qui comprend le maintien d’une présence sur le site Web du ministère et la réponse aux demandes des intervenants. Le ministère réalise régulièrement des activités de promotion de la conformité, et le personnel du programme national sur le carburant est disposé à répondre aux demandes relatives aux modifications.

Les modifications étant faites dans le cadre de la LCPE, leur mise en œuvre et l’application de la loi continueront d’être entreprises par le ministère en accord avec la Politique d’observation et d’application de la LCPE référence 12. Des agents d’application de la loi continueront d’appliquer cette politique lors de la vérification du respect des exigences réglementaires.

Personnes-ressources

Magda Little
Directrice
Division du pétrole, du gaz et des énergies de remplacement
Direction de l’énergie et des transports
Direction générale de la protection de l’environnement
Ministère de l’Environnement
351, boulevard Saint-Joseph, 11e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.carburants-fuels.ec@canada.ca

Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Ministère de l’Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur, 10e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca