La Gazette du Canada, Partie I, volume 147, numéro 23 : Décret modifiant l'annexe de la Loi sur la protection de l'information

Le 8 juin 2013

Fondement législatif

Loi sur la protection de l'information

Ministère responsable

Ministère de la Justice

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)

Contexte

La partie 2 de la Loi antiterroriste, qui est entrée en vigueur le 24 décembre 2001, a modifié la Loi sur les secrets officiels et lui a conféré un nouveau titre, soit la Loi sur la protection de l'information (voir référence 1) (la Loi).

Le Parlement a établi un régime dans les articles 8 à 15 de la Loi afin de protéger des « renseignements opérationnels spéciaux », définis au paragraphe 8(1) de la Loi, de la divulgation non autorisée. Il s'agit des renseignements du gouvernement les plus sensibles ayant trait à l'essence même des intérêts du Canada en matière de sécurité nationale. Par conséquent, seul un nombre limité de personnes ont accès à ce genre de renseignements. Ce sont, essentiellement, certains membres ou employés — actuels ou anciens — du milieu de la sécurité et du renseignement. Pour être assujettis au régime de la Loi, ces individus doivent être désignés spécifiquement comme des « personnes astreintes au secret à perpétuité », parce que seules les personnes incluses dans cette définition peuvent être poursuivies aux termes des infractions prévues aux articles 13 et 14 de la Loi.

L'article 13 de la Loi crée une infraction criminelle pour une personne astreinte au secret à perpétuité qui, intentionnellement et sans autorisation, communique ou confirme des renseignements qui, s'ils étaient vrais, seraient des renseignements opérationnels spéciaux, tandis que l'article 14 crée une infraction criminelle pour une telle personne qui, intentionnellement et sans autorisation, communique ou confirme des renseignements opérationnels spéciaux.

Des personnes astreintes au secret à perpétuité qui commettent des infractions aux termes des articles 13 ou 14 de la Loi peuvent être condamnées à une peine d'emprisonnement maximale de 5 ans moins un jour ou d'emprisonnement maximal de 14 ans, respectivement. Toutefois, l'article 15 prévoit une défense publique grâce à laquelle nul ne peut être déclaré coupable d'une infraction prévue aux articles 13 ou 14 s'il établit qu'il a agi dans l'intérêt public.

La Loi prévoit deux méthodes pour astreindre de tels individus au secret à perpétuité. D'abord, l'article 10 permet la désignation par avis écrit, signé par l'administrateur général d'office approprié et signifié à personne. Deuxièmement, l'article 9 prévoit la désignation à l'annexe du nom de tout ou partie d'un ministère, d'un secteur ou d'un organisme de l'administration publique fédérale — ancien ou actuel — dont les fonctions sont ou étaient principalement liées aux questions de sécurité et de renseignement. Toute personne qui travaille ou a travaillé pour une entité nommée dans l'annexe est réputée avoir été astreinte au secret à perpétuité.

De temps en temps, l'annexe doit être mise à jour. Par exemple, en 2006, l'annexe a été modifiée par décret afin d'ajouter trois commissions d'enquêtes : la Commission d'enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar, la Commission d'enquête relative aux mesures d'investigation prises à la suite de l'attentat à la bombe commis contre le vol 182 d'Air India et l'Enquête interne sur les actions des responsables canadiens relativement à Abdullah Almalki, Ahmad Abou-Elmaati et Muayyed Nureddin.

En 2002, un an après l'adoption de la Loi, des consultations ont été tenues au sein du milieu de la sécurité et du renseignement pour vérifier que l'annexe était à jour et contenait seulement des entités dont le mandat exigeait de telles mesures. Ceci a mené à la publication préalable du Décret modifiant l'annexe de laLoi sur la protection de l'information dans la Partie Ⅰ de la Gazette du Canada (voir référence 2), le 12 mars 2005 (Décret de 2005).

Le Décret de 2005 a proposé l'adjonction à l'annexe des 14 entités suivantes :

• Bureau du conseiller auprès du premier ministre en matière de sécurité nationale
• Bureau du coordonnateur de la sécurité et du renseignement, Bureau du Conseil privé
• Commandant adjoint du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord
• Direction de la Sécurité de la gestion de l'information du ministère de la Défense nationale
• Direction générale de la sécurité nationale du ministère du Solliciteur général
• Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes du ministère de la Défense nationale (à l'exclusion du Centre d'opérations de réseaux des Forces canadiennes, du Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes — détachement de guerre électronique, du Service national centralisé des standardistes et de la Station des Forces canadiennes Alert)
• Groupe sur la sécurité nationale du ministère de la Justice
• J2/Directeur général — Renseignement du ministère de la Défense nationale
• Secrétariat de la politique étrangère et de la défense du Bureau du Conseil privé
• Secrétariat de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé
• Secrétariat de l'évaluation du renseignement du Bureau du Conseil privé
• Unité des services juridiques du Centre de la sécurité des télécommunications (ministère de la Justice)
• Unité de soutien cryptographique des Forces canadiennes du ministère de la Défense nationale
• Unité des services juridiques du Service canadien du renseignement de sécurité (ministère de la Justice)

Le Décret de 2005 a été suivi par une période de 30 jours permettant au public de présenter leurs commentaires. Une association représentant la presse a signalé diverses préoccupations et a conclu en encourageant le ministère de la Justice à retarder la prise du décret jusqu'à ce que de plus amples discussions publiques aient eu lieu. L'association a évoqué les six préoccupations suivantes :

1. La mesure proposée est draconienne;
2. La durée de l'astreinte au secret est trop extrême;
3. Il faudrait prévoir le recours au principe de la primauté des raisons d'intérêt public, à des dispositions portant sur des exceptions ou à un processus d'arbitrage indépendant afin de déterminer les exceptions permises;
4. On risque d'entraver le processus des plaintes du public ou des enquêtes publiques, et cette question devrait être pleinement examinée;
5. Les modifications proposées devraient être soumises à plus de consultations publiques;
6. Les obligations liées au secret violent la Charte canadienne des droits et libertés et il incombe au gouvernement de présenter des preuves pour justifier ces mesures.

Bien que ces préoccupations aient été prises très au sérieux, aucune réponse n'a été fournie à l'association à cause de l'examen approfondi de la Loi antiterroriste (les dispositions créant la Loi sur la protection de l'information faisaient partie de la Loi antiterroriste) par des comités de la Chambre des communes et du Sénat, qui a débuté en décembre 2004 et a pris fin en 2007. Chaque comité parlementaire a tenu de vastes audiences et a entendu de nombreux témoins. Aucun de ces deux comités n'a formulé des recommandations fondées sur les opinions exprimées par l'association. Il est également notable que les trois commissions d'enquête qui ont été ajoutées à l'annexe en 2006 ont pu effectuer leurs travaux efficacement.

Enjeux et objectifs

Des modifications à l'annexe sont nécessaires afin de protéger les intérêts du Canada en matière de sécurité nationale et les renseignements gouvernementaux les plus sensibles sur le plan opérationnel. De plus, le projet de décret donnerait des assurances supplémentaires aux alliés et partenaires internationaux du Canada que les renseignements opérationnels spéciaux qu'ils communiquent au Canada seront protégés.

Le projet de décret appuie l'engagement que le gouvernement a pris dans le discours du Trône du 3 mars 2010 de prendre « des mesures pour assurer la sécurité nationale du Canada […] (et de) moderniser les outils judiciaires utilisés pour lutter contre le terrorisme ». Cet engagement a été réitéré dans le discours du Trône du 3 juin 2011 : « Il n'y a pas de devoir plus fondamental pour le gouvernement du Canada que de garantir la sécurité de ses citoyens et de contrer les menaces à la sécurité nationale ».

Description

Le projet de décret modifierait la portée de deux entités courantes et abrogerait une autre entité de l'annexe. Les modifications proposées ajouteraient également à l'annexe les 11 entités suivantes qui ont (ou avaient) des fonctions principalement liées aux questions de sécurité et de renseignement :

• Bureau de l'évaluation internationale du Bureau du Conseil privé
• Bureau de l'Inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité
• Bureau du conseiller en matière de sécurité nationale auprès du premier ministre
• Bureau du coordonnateur de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé
• Groupe sur la sécurité nationale du ministère de la Justice
• Programme de sécurité nationale de la GRC
• Secrétariat de l'évaluation du renseignement du Bureau du Conseil privé
• Secrétariat de la politique étrangère et de la défense du Bureau du Conseil privé
• Secrétariat de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé
• Unité des services juridiques du Centre de la sécurité des télécommunications (ministère de la Justice)
• Unité des services juridiques du Service canadien du renseignement de sécurité (ministère de la Justice)

Neuf de ces 11 entités existent présentement, tandis que 2 d'entre elles sont maintenant dissoutes :

• le Bureau de l'Inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité
• le Bureau du coordonnateur de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé

Il demeure nécessaire d'inclure ces deux entités dans l'annexe afin d'astreindre au secret à perpétuité les employés qui ont travaillé au sein de ces entités étant donné qu'ils ont eu un accès privilégié à des renseignements opérationnels spéciaux.

Consultation

Consultations et modifications apportées au Décret suivant la publication préalable en 2005

Entre 2009 et 2012, de vastes consultations ont été tenues auprès de tous les ministères et les organismes concernés par les modifications proposées à l'annexe de la Loi, menant à des modifications suivantes au Décret de 2005 :

1. Trois autres entités ont été ajoutées aux 14 entités initiales qui figuraient dans le Décret de 2005 :

   • Bureau de l'évaluation internationale du Bureau du Conseil privé
   • Bureau de l'Inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité
   • Programme de sécurité nationale de la GRC

2. Six entités incluses dans le Décret de 2005 ont été retirées :

   • Commandant adjoint du Commandement de la défense aérospatiale de l'Amérique du Nord
   • Direction de la Sécurité de la gestion de l'information du ministère de la Défense nationale
   • Direction générale de la sécurité nationale (DGSN) du ministère du Solliciteur général
   • Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes du ministère de la Défense nationale (à l'exclusion du Centre d'opérations de réseaux des Forces canadiennes, du Groupe des opérations d'information des Forces canadiennes — détachement de guerre électronique, du Service national centralisé des standardistes et de la Station des Forces canadiennes Alert)
   • J2/Directeur général — Renseignement du ministère de la Défense nationale
   • Unité de soutien cryptographique des Forces canadiennes du ministère de la Défense nationale

La DGSN ne figure plus dans le projet de décret parce que le ministère de la Sécurité publique souhaite recourir aux avis individuels. Les cinq entités qui relèvent des Forces canadiennes ont été retirées puisque les Forces canadiennes ne font pas partie de l'administration publique fédérale. Ainsi, ses entités ne peuvent pas figurer dans l'annexe selon l'autorisation prévue à l'article 9 de la Loi.

Justification

Les 11 entités que le projet de décret viserait à ajouter à l'annexe de la Loi ont été soigneusement sélectionnées. L'intérêt de la sécurité nationale exige que les membres ou les employés — actuels ou anciens — de ces 11 entités soient astreints au secret à perpétuité afin d'augmenter la protection de renseignements vitaux liés à la sécurité du Canada, de renforcer la capacité du milieu de la sécurité et du renseignement d'assurer le secret et de protéger les renseignements qui leur sont confiés et d'améliorer l'administration du régime prévu dans la Loi.

De plus, le Décret préciserait la portée du renvoi à la « Direction des télécommunications du Conseil national de recherches » en ajoutant ce qui suit : « (telle que la direction existait avant le 1^er avril 1975, date du transfert de ses responsabilités au ministère de la Défense nationale) ». La Direction des télécommunications du Conseil national de recherches (DTCNR) a été le prédécesseur du Centre de la sécurité des télécommunications (CST), qui a été transféré au ministère de la Défense nationale en 1975. Cette modification empêcherait toute confusion entre l'ancienne Direction des télécommunications du Conseil national de recherches et l'actuelle Direction des communications et relations du Conseil national de recherches.

En outre, le Décret remplacerait la mention « Programme des opérations techniques de la GRC » dans l'annexe par « Programme des opérations techniques de la GRC, à l'exclusion de la Sous-direction du service de l'air ». Cette modification est nécessaire afin de soustraire à l'application du régime spécial des articles 8 à 15 de la Loi les membres ou les employés — actuels ou anciens — de la Sous-direction du service de l'air au sein du Programme des opérations techniques de la GRC, étant donné que les fonctions de cette sous-direction ne sont pas principalement liées aux questions de sécurité et de renseignement.

Enfin, le Décret supprimerait le « Programme des missions de protection de la GRC » figurant dans l'annexe de la Loi. Cette suppression est conforme à la politique selon laquelle il faut astreindre au secret à perpétuité uniquement les personnes ayant un accès privilégié aux renseignements opérationnels spéciaux. Au besoin, la GRC astreindra au secret à perpétuité sur une base individuelle les membres ou les employés qui doivent l'être en vertu de l'article 10 de la Loi.

Signification personnelle d'un avis

Il n'existe qu'un autre moyen qui permettrait théoriquement d'atteindre les objectifs du projet de décret : signifier personnellement un avis à chaque membre ou employé — actuel ou ancien — des 11 entités afin de les astreindre au secret à perpétuité.

Toutefois, la signification personnelle d'un tel avis nécessiterait des ressources considérables et entraînerait des coûts et des délais importants. De plus, identifier et localiser chacun des anciens membres ou employés pour leur signifier ensuite un avis pourraient s'avérer une tâche presque impossible puisqu'il n'y a aucune raison pour le gouvernement de retenir les renseignements pour contacter les anciens membres ou employés. La mesure proposée est une méthode efficace et fiable d'astreindre au secret à perpétuité les membres ou employés — actuels ou anciens — des 11 entités de l'administration publique fédérale, ou une partie de l'une d'elle, qui font ou ont fait partie du milieu de la sécurité et du renseignement au Canada.

Partenaires internationaux

Le milieu de la sécurité et du renseignement doit respecter certaines exigences opérationnelles, dont notamment la capacité d'assurer le secret de ses activités et de démontrer qu'il est en mesure de protéger les renseignements qui lui sont confiés.

Le projet de décret permettrait au gouvernement du Canada de donner des assurances supplémentaires à ses partenaires et alliés internationaux que les renseignements opérationnels spéciaux communiqués au Canada seront protégés.

Protection des renseignements personnels

La mesure proposée ne vise pas de renseignements personnels et, par conséquent, n'empièterait pas sur la vie privée des personnes concernées. Le Décret n'entrerait pas non plus en conflit avec la Loi sur la protection des fonctionnaires divulgateurs d'actes répréhensibles (LPFDAR) (voir référence 3), qui prévoit un mécanisme de divulgation des actes répréhensibles dans le secteur public, y compris la protection des personnes qui divulguent de tels actes. Aux termes de l'article 17 de la LPFDAR, les renseignements opérationnels spéciaux sont exclus de ce mécanisme de divulgation.

Employés

Il est généralement entendu par les employés qui travaillent dans le milieu de la sécurité et du renseignement que les renseignements opérationnels spéciaux ne peuvent être communiqués ou confirmés sans autorité. Cette obligation est antérieure à l'annexe et s'applique à une catégorie très limitée de renseignements tels qu'ils sont définis dans la Loi. La Loi prévoit également à l'article 15 une défense restreinte fondée sur l'intérêt public relativement aux infractions prévues aux articles 13 et 14 de la Loi.

Presse

Il y aurait une incidence minime sur la presse, qui ne devrait pas avoir accès sans autorisation aux renseignements opérationnels spéciaux. Les renseignements opérationnels spéciaux constituent une catégorie de renseignements très limitée telle qu'elle est définie dans la Loi.

Mise en œuvre, application et normes de service

En plus des infractions commises au pays et prévues aux articles 13 et 14 de la Loi, l'article 26 prévoit certaines situations où une infraction à la Loi commise à l'étranger pourra être jugée au Canada. Il faut signaler qu'aucune poursuite ne peut être intentée pour une infraction à la Loi sans le consentement du procureur général du Canada, conformément à l'article 24 de la Loi.

Enfin, la Norme opérationnelle de laLoi sur la protection de l'information (voir référence 4)établit des procédures administratives pour les ministères et les organismes à la fois pour les entités mentionnées à l'annexe et pour la désignation sur une base individuelle par avis écrit des personnes astreintes au secret à perpétuité.

Personne-ressource

Douglas Breithaupt
Directeur et avocat général
Section de la politique en matière de droit pénal
Ministère de la Justice
284, rue Wellington
Ottawa (Ontario)
K1A 0H8
Téléphone : 613-957-4743
Télécopieur : 613-957-3738

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu de l'article 9 (voir référence a) de la Loi sur la protection de l'information (voir référence b), se propose de prendre le Décret modifiant l'annexe de la Loi sur la protection de l'information, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de décret dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d'y citer la Gazette du Canada Partie Ⅰ, ainsi que la date de publication, et d'envoyer le tout à Douglas Breithaupt, directeur et avocat général, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice, 284, rue Wellington, Ottawa (Ontario) K1A 0H8 (tél. : 613-957-4743; téléc. : 613-957-3738).

Ottawa, le 30 mai 2013

Le greffier adjoint du Conseil privé
JURICA ČAPKUN

DÉCRET MODIFIANT L'ANNEXE DE LA LOI SUR LA PROTECTION DE L'INFORMATION

MODIFICATIONS

1. L'annexe de la Loi sur la protection de l'information (voir référence 5) est modifiée par abrogation de ce qui suit :

Programme des missions de protection de la GRC

Protective Operations Program of the R.C.M.P.

2. Dans l'annexe de la même loi, la mention

Direction des télécommunications du Conseil national de recherches

Communication Branch of the National Research Council

est remplacée par ce qui suit :

Direction des télécommunications du Conseil national de recherches (telle que la direction existait avant le 1^er avril 1975, date du transfert de ses responsabilités au ministère de la Défense nationale)

Communications Branch of the National Research Council (as that Branch existed before April 1, 1975, when control and supervision of the Branch was transferred to the Department of National Defence)

3. Dans l'annexe de la même loi, la mention

Programme des opérations techniques de la GRC

Technical Operations Program of the R.C.M.P.

est remplacée par ce qui suit :

Programme des opérations techniques de la GRC, à l'exclusion de la Sous-direction du service de l'air

Technical Operations Program of the R.C.M.P., excluding the Air Services Branch

4. L'annexe de la même loi est modifiée par adjonction, selon l'ordre alphabétique, de ce qui suit :

Bureau de l'évaluation internationale du Bureau du Conseil privé

International Assessment Staff of the Privy Council Office

Bureau de l'inspecteur général du Service canadien du renseignement de sécurité

Office of the Inspector General of the Canadian Security Intelligence Service

Bureau du conseiller en matière de sécurité nationale auprès du premier ministre

Office of the National Security Advisor to the Prime Minister

Bureau du coordonnateur de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé

Office of the Security and Intelligence Coordinator of the Privy Council Office

Groupe sur la sécurité nationale du ministère de la Justice

National Security Group of the Department of Justice

Programme de sécurité nationale de la GRC

National Security Program of the R.C.M.P.

Secrétariat de la politique étrangère et de la défense du Bureau du Conseil privé

Foreign and Defence Policy Secretariat of the Privy Council Office

Secrétariat de la sécurité et du renseignement du Bureau du Conseil privé

Security and Intelligence Secretariat of the Privy Council Office

Secrétariat de l'évaluation du renseignement du Bureau du Conseil privé

Intelligence Assessment Secretariat of the Privy Council Office

Unité des services juridiques du Centre de la sécurité des télécommunications du ministère de la Justice

Communications Security Establishment Legal Services Unit of the Department of Justice

Unité des services juridiques du Service canadien du renseignement de sécurité du ministère de la Justice

Canadian Security Intelligence Service Legal Services Unit of the Department of Justice

ENTRÉE EN VIGUEUR

5. Le présent décret entre en vigueur à la date de son enregistrement.

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