La Gazette du Canada, Partie I, volume 148, numéro 23 : Décret de désignation de l'Île-du-Prince-Édouard relativement aux dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel
Le 7 juin 2014
Fondement législatif
Code criminel
Ministères responsables
Ministère de l'Industrie et ministère de la Justice
RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Ce résumé ne fait pas partie du Décret.)
Résumé
Enjeux : Les prêts sur salaire sont des prêts à la consommation à court terme, généralement d'environ 300 $ à 500 $, qui doivent, avec le coût d'emprunt, être remboursés dans un délai d'environ 10 jours, à la réception par le bénéficiaire de sa paye suivant l'octroi du prêt. Les pratiques commerciales douteuses et les coûts d'emprunt élevés associés à ces prêts ont suscité des préoccupations. Le projet de décret de désignation vise à répondre aux préoccupations de l'Île-du-Prince-Édouard à l'égard de la protection des consommateurs dans l'industrie du prêt sur salaire et cherche à faciliter la réglementation de cette dernière dans la province.
Description : Le projet de décret, pris en vertu du paragraphe 347.1(3) du Code criminel, désignerait l'Île-du-Prince-Édouard pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel. Suivant l'article 347.1, le gouverneur en conseil désigne une province si celle-ci répond à certains critères. La province doit avoir adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire, notamment un plafond au coût total des prêts. Le projet de décret est pris à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil de l'Île-du-Prince-Édouard.
Énoncé des coûts et avantages : Le projet de décret facilitera la mise en place d'un régime amélioré de protection du consommateur à l'Île-du-Prince-Édouard. Les consommateurs de la province bénéficieront de la mise en œuvre d'une limite au coût d'emprunt des prêts sur salaire (25 $ par 100 $ prêtés) et d'un certain nombre de dispositions réglementaires ayant pour but de protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire. Les coûts seront assumés principalement par les prêteurs sur salaire, qui devront adapter leurs pratiques commerciales aux nouvelles exigences provinciales.
Incidences sur les entreprises et les consommateurs : Le projet de décret n'impose pas de fardeau administratif fédéral. Tout fardeau administratif incombe au gouvernement provincial, qui sera chargé de l'application de la loi provinciale en matière de protection des consommateurs. Les autres avantages et incidences pour les commerçants et les consommateurs sont décrits dans l'énoncé des coûts et avantages.
Coordination et coopération à l'échelle nationale et internationale : Il n'y a pas d'incidence sur la coordination et la coopération à l'échelle internationale. Pour ce qui est de la coopération et de la coordination à l'échelle nationale, le projet de décret est pris à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil de l'Île-du-Prince-Édouard.
Mesures de rendement et plan d'évaluation : L'évaluation de l'efficacité des mesures législatives prises par l'Île-du-Prince-Édouard pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire de cette province est la responsabilité de la province elle-même puisque la question relève de sa compétence. Toutefois, le gouvernement du Canada veillera à ce que des mesures législatives qui répondent aux critères du paragraphe 347.1(3) soient maintenues à l'Île-du-Prince-Édouard. Un décret de révocation sera pris en vertu du paragraphe 347.1(4) si ces mesures législatives provinciales ne sont plus en vigueur.
Enjeux
Depuis quelques années, des représentants de consommateurs, des organismes de réglementation et des Canadiens ont exprimé des préoccupations en ce qui a trait aux pratiques inéquitables associées à l'industrie du prêt sur salaire. Parmi ces préoccupations figurent les coûts d'emprunt extrêmement élevés, les pratiques de recouvrement abusives et la divulgation inadéquate des obligations contractuelles. En adoptant des mesures législatives visant la protection des bénéficiaires de prêts sur salaire, le gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard répond à de telles préoccupations. Le lieutenant-gouverneur en conseil de la province a demandé au gouverneur en conseil de désigner la province pour l'application du paragraphe 347.1(3) du Code criminel. Une fois qu'elle aura été désignée, l'Île-du-Prince-Édouard pourra adopter l'ensemble de ses mesures législatives, notamment un plafond au coût total des prêts.
Objectifs
En désignant l'Île-du-Prince-Édouard pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel, le gouverneur en conseil s'assure que la province dispose de la souplesse nécessaire pour réglementer l'industrie des prêts sur salaire comme elle le juge approprié. Comme le coût des frais d'emprunt pour les prêts sur salaire types dépasse généralement le plafond du taux d'intérêt criminel de 60 % fixé à l'article 347, les représentants de certaines provinces ont dit craindre que les provinces éprouvent de la difficulté à réglementer l'octroi de tels prêts et à délivrer les licences (plutôt que de les interdire tout simplement), parce que faire cela mènerait essentiellement à la reconnaissance officielle d'une activité criminelle.
Description
Le projet de décret désignerait l'Île-du-Prince-Édouard pour l'application des dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel. Le projet de décret s'inscrit dans un cadre législatif visant à exempter certaines conventions de prêt sur salaire de l'application de l'article 347 du Code criminel et de l'article 2 de la Loi sur l'intérêt. Bon nombre de responsables gouvernementaux considèrent l'exemption à l'article 347 comme étant nécessaire, car elle leur permet de réglementer l'industrie des prêts sur salaire, notamment en imposant une limite claire au coût total d'emprunt.
Le projet de décret entrerait en vigueur le premier jour où l'ensemble des dispositions suivantes entrent en vigueur :
- les articles 6 à 8 et 30 de la loi de l'Île-du-Prince-Édouard intitulée Payday Loans Act, R.S.P.E.I. 1988, Cap. P-2.1;
- l'article 24 du règlement de l'Île-du-Prince-Édouard intitulé Payday Loans Act Regulations, EC2013-67.
La demande de désignation de l'Île-du-Prince-Édouard : contexte
Le 19 février 2013, le ministre de la Justice et procureur général de l'Île-du-Prince-Édouard a écrit au ministre de la Justice et au ministre de l'Industrie fédéraux leur indiquant que le lieutenant-gouverneur en conseil de l'Île-du-Prince-Édouard avait demandé officiellement au gouverneur en conseil de procéder à la désignation de la province pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel.
Dans la demande, le ministre de la Justice et procureur général de l'Île-du-Prince-Édouard faisait référence aux mesures législatives de cette province, qui, une fois en vigueur, permettraient de mettre en œuvre un certain nombre de mesures propres à bien protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire à l'Île-du-Prince-Édouard, notamment de limiter le coût d'emprunt dans les contrats de prêts sur salaire. Les mesures de protection dans le Payday Loans Act et le Payday Loans Act Regulations comptent notamment :
- l'interdiction de reconduire des prêts (les prêts à répétition, qui peuvent devenir particulièrement dispendieux pour les consommateurs) et d'accorder des prêts simultanés;
- une période de réflexion permettant aux consommateurs d'annuler leurs prêts sans frais s'ils décident de le faire dans un délai précisé;
- des exigences particulières en matière de divulgation contractuelle;
- une prescription de licences;
- une limite du coût d'emprunt de 25 $ par 100 $ dollars empruntés.
Ces mesures législatives entreront en vigueur par proclamation à une date qui doit être déterminée.
La loi et les règlements, une fois en vigueur, répondraient aux critères relatifs à la désignation stipulés au paragraphe 347.1(3) du Code criminel, qui prévoit que « le gouverneur en conseil, à la demande du lieutenant-gouverneur en conseil de toute province, désigne par décret cette dernière pour l'application du présent article, à condition que celle-ci ait adopté des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts ».
Les mesures législatives de l'Île-du-Prince-Édouard ont une portée étroite, s'appliquant seulement aux prêteurs sur salaire, et n'ont donc pas d'effet sur les autres secteurs. De même, la désignation fédérale n'a pas d'incidence sur l'application de l'article 347, si ce n'est à un ensemble étroitement défini de conventions de prêts sur salaire que peuvent conclure les prêteurs sur salaire titulaires d'une licence délivrée par la province.
Contexte du processus de désignation
La désignation par décret joue un rôle important dans l'application, à certaines conventions de prêts sur salaire, de l'article 347 du Code criminel, la disposition relative au taux d'intérêt criminel, et de l'article 2 de la Loi sur l'intérêt. L'article 347 du Code criminel érige en infraction le fait de conclure une convention pour percevoir des intérêts à un taux annuel effectif supérieur à 60 % ou de percevoir des intérêts à un tel taux.
En vertu de l'article 347.1, une convention de prêt sur salaire sera exemptée de l'application de l'article 347 si :
- a) la somme prêtée sur salaire est d'au plus 1 500 $ et la durée de la convention est d'au plus 62 jours;
- b) le prêteur sur salaire est titulaire d'une licence ou de toute autre forme d'autorisation expresse de la province ou du territoire lui permettant d'accorder des prêts sur salaire;
- c) la province ou le territoire est désigné par le gouverneur en conseil.
Pour qu'une province ou un territoire soit désigné par le gouverneur en conseil, la province ou le territoire doit :
- a) demander, par l'entremise de son lieutenant-gouverneur en conseil, une désignation au gouvernement fédéral;
- b) adopter des mesures législatives qui protègent les bénéficiaires de prêts sur salaire et qui fixent un plafond au coût total des prêts sur salaire.
En pratique, le ministre provincial ou territorial responsable de la consommation écrit au ministre de la Justice et au ministre de l'Industrie fédéraux et leur demande de procéder à la désignation. Il joint à sa lettre :
- a) une copie du décret, pris par le lieutenant-gouverneur en conseil, en vertu duquel il demande la désignation fédérale pour l'application de l'article 347.1;
- b) la loi et, le cas échéant, le règlement qui démontrent que la province ou le territoire a adopté les mesures législatives nécessaires pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, y compris une mesure selon laquelle le prêteur sur salaire doit être titulaire d'une licence ou d'une autre forme d'autorisation expresse lui permettant de conclure une convention de prêt sur salaire, et que ces mesures fixent un plafond au coût total des prêts.
Après avoir reçu la lettre et déterminé si les conditions préalables à la désignation sont remplies, le ministre de la Justice et le ministre de l'Industrie recommandent ou non au gouverneur en conseil d'accorder par décret la désignation. Si la désignation est approuvée, l'entrée en vigueur du décret fédéral pourrait être subordonnée à un événement futur, par exemple à l'entrée en vigueur des mesures législatives provinciales ou territoriales.
Au moment où la demande de désignation est envoyée, il suffit que la province ou le territoire ait mis en place un mécanisme de plafonnement du coût des prêts sur salaire; il n'est pas nécessaire que la province ou le territoire ait déjà établi le coût maximum exact. Toutefois, la désignation ne peut être accordée avant que le coût maximum d'emprunt ait été déterminé par la province ou le territoire. L'entrée en vigueur de la désignation coïncidera alors avec l'entrée en vigueur des mesures provinciales ou territoriales.
Ce sont le législateur et les instances compétentes de la province qui prennent les décisions quant au contenu des mesures législatives et réglementaires, y inclus le plafond au coût total d'emprunt. Les dispositions peuvent donc varier d'une province à l'autre. Néanmoins, en raison d'une collaboration fédérale-provinciale qui se poursuit depuis un certain nombre d'années, les dispositions de protection du consommateur se ressemblent beaucoup presque partout au Canada, bien que les limites au coût total des prêts varient quelque peu.
Le paragraphe 347.1(4) du Code criminel permet de révoquer un décret de désignation si les mesures visées à l'article 347.1 ne sont plus en vigueur, ou si le lieutenant-gouverneur en conseil de la province demande au gouverneur en conseil de révoquer le décret de désignation.
Une fois désignée, la province peut, s'il y a lieu, modifier le contenu de son cadre réglementaire. Toutefois, tant que les mesures modifiées satisfont aux critères énoncés à l'article 347.1, il n'est pas nécessaire que le gouverneur en conseil révoque cette désignation conformément au paragraphe 347.1(4).
L'Île-du-Prince-Édouard sera la septième province désignée en vertu du paragraphe 347.1(3). Les provinces désignées précédemment sont la Nouvelle-Écosse, l'Ontario et la Colombie-Britannique (dont les désignations sont entrées en vigueur en 2009); l'Alberta et le Manitoba (2010); la Saskatchewan (2012).
Options réglementaires et non réglementaires considérées
Le paragraphe 347.1(3) du Code criminel prévoit clairement que la désignation de l'Île-du-Prince-Édouard pour l'application de l'article 347.1 de cette loi ne peut se faire que par décret.
Avantages et coûts
Il n'y a pas de coûts ni d'avantages associés directement au projet de décret. Si tant est qu'il y en ait, les coûts ou avantages reviennent aux résidents et aux prêteurs sur salaire de l'Île-du-Prince-Édouard en raison de la mise en œuvre de mesures législatives provinciales. Les prêteurs sur salaire en activité dans la province devront assumer certains coûts réglementaires, plus concrètement sous la forme d'un droit de licence annuel pour chaque établissement de prêt sur salaire, payable à la province.
La nouvelle limite au coût total d'emprunt de 25 $ par 100 $ aura aussi des effets sur les prêteurs sur salaire. Ainsi, les prêteurs sur salaire qui appliquent des taux supérieurs à cette limite devront réduire les frais qu'ils imposent aux consommateurs afin de pouvoir poursuivre leurs activités. Par ailleurs, les prêteurs sur salaire bénéficieront d'une stabilité réglementaire qui était absente jusqu'à présent.
Les clients des prêteurs sur salaire de l'Île-du-Prince-Édouard profiteront du projet de décret dans la mesure où les coûts des prêts sur salaire seront réduits. Les consommateurs bénéficieront également d'une plus grande protection, étant donné que cette industrie qui n'était pas réglementée à ce jour deviendra assujettie à de nouvelles dispositions sur la divulgation et les contrats, et à des interdictions touchant certaines pratiques commerciales comme la reconduction des prêts.
Lentille des petites entreprises
Puisque les prêteurs sur salaire à l'Île-du-Prince-Édouard sont des succursales d'importantes sociétés de prêts sur salaire, il ne semble pas y avoir d'effet sur les petites entreprises. La lentille des petites entreprises ne s'applique donc pas.
Règle du « un pour un »
Il n'y a pas d'effets directs sur le fardeau administratif découlant de la désignation de l'Île-du-Prince-Édouard. Si tant est qu'il y en ait, de tels effets découlent du cadre réglementaire de la province. La réglementation de l'industrie des prêts sur salaire relève en effet de la province, et donc le niveau du fardeau administratif imposé à de tels prêteurs est une question qu'il appartient à la province de considérer.
Consultation
De vastes discussions fédérales, provinciales et territoriales (FPT), ainsi que des consultations publiques, se sont poursuivies sur une période de neuf ans et ont mené à l'élaboration du projet de loi C-26, Loi modifiant le Code criminel (taux d'intérêt criminel) [L.C. 2007, ch. 9]. Le projet de loi C-26 est entré en vigueur à la date de la sanction royale, le 3 mai 2007, et l'article 347.1 a alors été ajouté au Code criminel.
Les administrations FPT ont discuté pour la première fois en 1998 de la possibilité d'exclure les prêts sur salaire du champ d'application de l'article 347 du Code criminel. En 1999, après des discussions préliminaires entre les ministres FPT responsables de la Justice, les ministres FPT responsables de la protection du consommateur (au fédéral, le ministre de l'Industrie) ont demandé au Comité des mesures en matière de consommation, groupe de travail formé de hauts fonctionnaires FPT, d'examiner les questions relatives à l'industrie parallèle du prêt à la consommation. Cette industrie comprend notamment les prêteurs sur gages et les établissements de types « louer pour acheter » et de prêts sur salaire.
En 2000, le Comité a tenu à Vancouver une table ronde publique réunissant des intervenants de l'industrie et des organismes de protection des consommateurs, afin de recueillir leurs points de vue sur les moyens de réglementer adéquatement le marché parallèle du crédit. Par la suite, un questionnaire a été transmis aux principaux prêteurs sur salaire dans le but d'en savoir davantage sur le fonctionnement de l'industrie des prêts sur salaire.
En 2002, le Comité a mené une consultation publique auprès des intervenants afin d'examiner les modifications qui pourraient être apportées à l'article 347 du Code criminel en fonction de la réglementation de l'industrie du prêt sur salaire. En 2004 et 2005, il a consulté le public à nouveau afin d'établir un cadre de protection des consommateurs propre à réglementer l'industrie du prêt sur salaire. Pour chacune de ces consultations, des questionnaires ont été envoyés directement aux principaux représentants de l'industrie et de la protection des consommateurs, ainsi qu'à d'autres parties intéressées. De plus, les documents de consultation ont été rendus publics sur Internet.
Ces diverses consultations ont révélé que la majorité des intervenants de l'industrie convenaient que des modifications au Code criminel permettant l'exemption de certaines conventions de prêt sur salaire du champ d'application de l'article 347, accompagnée d'un cadre réglementaire de protection des consommateurs, constitueraient une bonne approche. La majorité des groupes de protection du consommateur et des universitaires consultés partageaient cette opinion. Certains groupes de protection des consommateurs se sont cependant opposés à l'exemption au champ d'application de l'article 347 et ont indiqué que les dispositions devraient être appliquées rigoureusement par les provinces et les territoires.
En 2008 et 2009, le gouvernement de l'Île-du-Prince-Édouard a consulté le public et tous les prêteurs sur salaire sur la Payday Loans Act proposée, qui a reçu la sanction royale en mai 2009. De plus, en 2012, les parties intéressées ont été prévenues de l'avant-projet de règlement, avant sa publication finale en février 2013. Les responsables de l'Île-du-Prince-Édouard ont noté qu'ils ont beaucoup appris de l'expérience d'autres provinces qui étaient déjà allées de l'avant avec la réglementation de l'industrie.
Mise en œuvre, application et normes de service
Les responsables fédéraux informeraient immédiatement leurs homologues de l'Île-du-Prince-Édouard advenant la prise d'un décret de désignation. Le Décret entre en vigueur le premier jour où les dispositions de la Loi et du Règlement de l'Île-du-Prince-Édouard décrites dans la section « Description » entrent en vigueur. La province informera l'industrie et le public des nouvelles exigences et mesures de protection conformément à ses pratiques de réglementation normales.
La protection des consommateurs au sein de l'industrie du prêt sur salaire relève de la compétence des provinces. Une fois que la désignation sera accordée, les représentants du ministère de la Justice et du ministère de l'Industrie auront donc comme tâche de veiller à ce que l'Île-du-Prince-Édouard maintienne les mesures qui permettent de protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire, dont le coût maximum des frais d'emprunt. Advenant que de telles mesures qui respectent ces critères ne soient plus en vigueur dans la province, le gouverneur en conseil révoquera la désignation conformément au paragraphe 347.1(4) du Code criminel.
Mesures de rendement et évaluation
Le projet de décret a pour objectif de faire en sorte que l'Île-du-Prince-Édouard dispose de la souplesse nécessaire pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire dans la province. L'évaluation de l'efficacité des mesures législatives prises par l'Île-du-Prince-Édouard pour protéger les bénéficiaires de prêts sur salaire de cette province est la responsabilité de la province elle-même, puisque la question relève de sa compétence. Toutefois, le gouvernement du Canada veillera à ce que des mesures législatives qui répondent aux critères du paragraphe 347.1(3) soient maintenues à l'Île-du-Prince-Édouard. Un décret de révocation sera pris en vertu du paragraphe 347.1(4), si de telles mesures provinciales ne sont plus en vigueur.
Personnes-ressources
Paula Clarke
Avocate
Section de la politique en matière de droit pénal
Ministère de la Justice
284, rue Wellington
Ottawa (Ontario)
K1A 0H8
Téléphone : 613-957-4728
Télécopieur : 613-941-9310
Courriel : paula.clarke@justice.gc.ca
David Clarke
Analyste principal des politiques
Bureau de la consommation
Secteur de la politique stratégique
Industrie Canada
235, rue Queen
Ottawa (Ontario)
K1A 0H5
Téléphone : 613-957-8717
Télécopieur : 613-952-6927
Courriel : david.clarke@ic.gc.ca
PROJET DE RÉGLEMENTATION
Avis est donné que le gouverneur en conseil, en vertu du paragraphe 347.1(3) (voir référence a) du Code criminel (voir référence b), se propose de prendre le Décret de désignation de l'Île-du-Prince-Édouard relativement aux dispositions sur le taux d'intérêt criminel du Code criminel, ci-après.
Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de décret dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d'y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d'envoyer le tout à Paula Clarke, avocate, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice, 284, rue Wellington, Ottawa (Ontario) K1A 0H8 (tél. : 613-957-4728; téléc. : 613-941-9310; courriel : paula.clarke@justice.gc.ca) ou à David Clarke, analyste principal des politiques, Bureau de la consommation, Secteur de la politique stratégique, Industrie Canada, 235, rue Queen, Ottawa (Ontario) K1A 0H5 (tél. : 613-957-8717; téléc. : 613-952-6927; courriel : david.clarke@ic.gc.ca).
Ottawa, le 29 mai 2014
Le greffier adjoint du Conseil privé
JURICA ČAPKUN
DÉCRET DE DÉSIGNATION DE L'ÎLE-DU-PRINCE-ÉDOUARD RELATIVEMENT AUX DISPOSITIONS SUR LE TAUX D'INTÉRÊT CRIMINEL DU CODE CRIMINEL
PROVINCE DÉSIGNÉE
1. L'Île-du-Prince-Édouard est désignée pour l'application de l'article 347.1 du Code criminel.
ENTRÉE EN VIGUEUR
2. Le présent décret entre en vigueur à zéro heure, heure de l'Atlantique, le premier jour où les mesures législatives ci-après sont toutes en vigueur :
- a) les articles 6 à 8 et 30 de la loi de l'Île-du-Prince-Édouard intitulée Payday Loans Act, R.S.P.E.I. 1988, Cap. P-2.1;
- b) l'article 24 du règlement de l'Île-du-Prince-Édouard intitulé Payday Loans Act Regulations, EC2013-67.
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