La Gazette du Canada, Partie I, volume 152, numéro 20 : Règlement modifiant le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés

Le 19 mai 2018

Fondement législatif
Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés

Ministère responsable
Ministère de la Sécurité publique et de la Protection civile

RÉSUMÉ DE L'ÉTUDE D'IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

La capacité de l'Agence des services frontaliers du Canada (ASFC ou Agence) de surveiller le mouvement des voyageurs qui arrivent au Canada ou qui quittent le pays évolue grâce à l'adoption de nouveaux outils et de nouvelles technologies comme l'initiative relative à l'Information interactive préalable sur les voyageurs (IIPV) et l'Initiative sur les entrées et les sorties. Ces initiatives constituent un moyen plus fiable pour l'Agence de savoir à quel moment les voyageurs chercheront à entrer au pays ou s'ils ont quitté le Canada. Cependant, les pouvoirs réglementaires actuels conférés par le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés (RIPR) relativement à l'exécution de mesures de renvoi n'ont pas suivi cette évolution, et, par conséquent, ils ne permettent plus de soutenir les responsabilités de l'ASFC quant à la gestion de son inventaire des renvois. Une mise à jour des pouvoirs réglementaires existants relativement à la gestion des mesures de renvois appuierait mieux les responsabilités de l'Agence pour ce qui est de l'exécution de la loi en matière d'immigration tout en simplifiant les processus administratifs. Ces modifications proposées amélioreraient la capacité de l'ASFC de faire rapport sur les personnes interdites de territoire au Canada (celles visées par une mesure de renvoi), tout en permettant de garantir que les ressources d'enquête se consacrent aux cas de personnes visées par une mesure de renvoi qui sont toujours au Canada.

Contexte

L'ASFC a la responsabilité de faire respecter la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR), qui consiste, notamment, à renvoyer les personnes interdites de territoire. Lorsque celles-ci sont visées par une mesure de renvoi exécutoire (une mesure de renvoi entrée en vigueur et ne faisant pas l'objet d'un sursis), elles doivent immédiatement quitter le Canada. Une mesure de renvoi à l'égard d'un étranger est « exécutée » lorsque celui-ci comparaît devant un agent à un point d'entrée pour confirmer son départ du Canada, obtient de l'ASFC l'attestation de départ, quitte le Canada et est autorisé à entrer dans son pays de destination. Si l'étranger quitte le Canada sans avoir effectué ces étapes, la mesure de renvoi dont il fait l'objet demeure non exécutée, ce qui empêche l'Agence de faire un suivi précis du nombre de personnes interdites de territoire au Canada. Même s'il existe suffisamment de renseignements pour indiquer à l'ASFC que la personne n'est plus au Canada, le dossier reste ouvert, car aucune disposition réglementaire explicite ne permet la prise de mesures administratives d'exécution de la loi relativement à une mesure de renvoi (c'est-à-dire la fermeture du dossier dans le système de gestion des cas de l'ASFC et le retrait de celui-ci de l'inventaire) lorsque la personne n'avise pas l'ASFC de son départ du pays. Des sources d'information améliorées, comme le registre des entrées et des sorties des voyageurs, sont de plus en plus mises à la disposition de l'ASFC et pourraient faciliter la gestion de l'inventaire des mesures de renvoi si l'Agence était dotée du pouvoir réglementaire requis.

Par exemple, en 2011, dans le cadre du Plan d'action « Par-delà la frontière » pour la sécurité du périmètre et la compétitivité économique, le Canada et les États-Unis se sont engagés à élaborer un système coordonné de données sur les entrées et les sorties pour faciliter l'échange d'information sur tous les voyageurs qui franchissent notre frontière terrestre commune à un point d'entrée automatisé, de sorte qu'un dossier d'entrée dans un pays puisse être considéré comme un dossier de sortie de l'autre pays. Actuellement, les deux pays échangent de l'information sur les non-citoyens du Canada et des États-Unis, mais une fois la mise en œuvre complète de l'Initiative, l'information échangée visera tous les voyageurs, y compris les voyageurs canadiens et américains.^référence1 Par ailleurs, l'ASFC recueillerait des renseignements biographiques à la sortie sur tous les voyageurs dans le mode aérien qui quittent le Canada. Cela signifie qu'une fois la mise en œuvre complète de l'Initiative sur les entrées et les sorties, le Canada serait en mesure de connaître le moment et l'endroit où une personne entre au pays et le moment et l'endroit où elle en sort. L'ASFC sera alors mieux informée du mouvement transfrontalier des personnes interdites de territoire, en particulier de celles qui ont quitté le pays sans confirmer leur départ.

En tout, l'ASFC estime qu'environ 10 000 étrangers visés par une mesure de renvoi ne sont plus au Canada. La majorité de ces cas s'expliquent par le fait que des personnes quittent le pays sans en avertir les autorités, souvent parce qu'elles ne savent pas qu'il est important de le faire. Ces mesures de renvoi non exécutées nuisent à la capacité de l'ASFC de faire le suivi exact de son inventaire des renvois, en plus d'ajouter inutilement au fardeau du gouvernement du Canada si l'étranger souhaite revenir au Canada à une date ultérieure, car un visa, une autorisation de voyage électronique (AVE) ou une autorisation de revenir au Canada (ARC) ne peut être accordé à un étranger visé par une mesure de renvoi non exécutée.

Pour voyager au Canada, de nombreux étrangers doivent avoir un document d'immigration ou une autorisation (un visa ou une AVE). La plupart des étrangers qui souhaitent visiter le pays ou étudier, travailler ou immigrer au Canada doivent posséder un visa. Le processus de demande de visa est long. Le bureau d'immigration situé dans le pays où se trouve le demandeur et où il a été admis légalement ou le bureau qui fournit des services pour le pays de nationalité ou de résidence habituelle du demandeur traite les demandes de visas. Cette façon de faire permet d'assurer que la demande est traitée par le bureau d'immigration qui possède l'expertise voulue et qui, par conséquent, est mieux à même d'évaluer l'admissibilité de la personne au Canada. Par contre, les étrangers dispensés de l'obligation de visa n'ont besoin que de quelques minutes pour remplir une demande en ligne simplifiée et obtenir une AVE. Bien qu'ils soient différents, ces deux documents sont similaires dans le sens qu'ils ne peuvent être délivrés à un étranger interdit de territoire au Canada ou visé par une mesure de renvoi non exécutée.

En plus du visa et de l'AVE, certains étrangers qui ont déjà été renvoyés du Canada pourraient également devoir obtenir une ARC écrite pour entrer de nouveau au Canada et l'emporter sur l'interdiction de territoire découlant de certaines mesures de renvoi. Avant de remettre une ARC, l'agent doit évaluer la raison pour laquelle une mesure de renvoi a été prise, la durée de temps qui s'est écoulée depuis l'entrée en vigueur de la mesure de renvoi, la situation personnelle actuelle du demandeur ainsi que la raison de sa visite au Canada. Comme c'est le cas pour les demandes de visa et d'AVE, avant de traiter une demande d'ARC, il faut exécuter la mesure de renvoi.

Les étrangers qui ont déjà été renvoyés du Canada peuvent tenter d'être admis de nouveau dans des circonstances légitimes, par exemple pour travailler, pour étudier ou pour visiter un proche. Cependant, s'ils n'avaient pas confirmé leur départ à un point d'entrée, leur demande ne peut être acceptée puisque la mesure de renvoi n'a pas été exécutée. Tenant compte de cette réalité, le RIPR confère aux agents à l'étranger (dont les agents d'immigration et les agents des visas) le pouvoir limité de prendre des mesures administratives d'exécution de la mesure de renvoi afin qu'ils puissent ensuite accepter une demande de visa, d'AVE ou d'ARC. Plus particulièrement, le RIPR permet à un agent à l'étranger de prendre des mesures administratives d'exécution de la loi relativement à une mesure de renvoi non exécutée lorsque la personne présentant la demande pour revenir au Canada peut convaincre l'agent de ce qui suit : elle est la personne visée par la mesure de renvoi; elle est légalement admise dans le pays d'où elle présente sa demande; elle n'est pas interdite de territoire pour raison de sécurité, pour atteinte aux droits de la personne ou internationaux, pour grande criminalité ou pour activités criminelles organisées. Si l'étranger ne satisfait pas à toutes ces exigences, la mesure de renvoi dont il fait l'objet restera non exécutée et sa demande sera refusée. Cependant, en plus d'empêcher l'exécution d'une mesure de renvoi malgré une preuve suffisante démontrant que l'étranger n'est plus au Canada, cette disposition impose un processus administratif inutile aux agents à l'étranger, qui doivent s'assurer du respect des exigences susmentionnées plutôt que de se consacrer au traitement des demandes de visa, d'AVE et d'ARC.

Le système d'immigration du Canada est en processus de transition vers le système de demandes en ligne; par conséquent, le pays d'où l'étranger présente sa demande pour venir au Canada est une information de moins en moins pertinente. Par exemple, puisque les demandes de visa sont maintenant envoyées en ligne, la tâche visant l'examen des demandes et la prise de décision est attribuée à un bureau d'immigration selon des règles liées au système interne, alors qu'elle revenait auparavant à l'agent qui traitait la demande. L'agent à l'étranger n'a donc plus à confirmer que la personne a été légalement admise dans le pays d'où elle a présenté sa demande, étant donné que le lieu géographique où elle se trouve n'est plus pertinent dans le cadre du processus décisionnel. Par conséquent, les agents à l'étranger ne doivent plus se soucier de cette information avant d'exécuter une mesure de renvoi non exécutée, puisqu'elle n'offre aucun avantage à la personne qui présente une demande pour revenir au Canada. Par ailleurs, l'agent à l'étranger n'est pas tenu d'établir l'admissibilité au Canada de la personne au moment où il prend des mesures administratives pour exécuter la mesure de renvoi dont cette dernière fait l'objet. Le fait d'éliminer cette exigence ne nuirait pas à la capacité de l'ASFC de restreindre l'entrée au Canada d'un étranger interdit de territoire, puisque l'admissibilité est établie lors du traitement d'une demande d'ARC ou de visa ou communiquée par voie électronique grâce au programme d'AVE et au système relatif à l'IIPV, qui empêche les étrangers interdits de territoire visés par une mesure de renvoi pour sérieux motifs d'interdiction de territoire de voyager au Canada.

Objectifs

L'objectif des modifications proposées est d'améliorer la gestion de l'inventaire de l'ASFC en facilitant l'exécution des mesures de renvoi et en réduisant le fardeau administratif qui pèse sur les agents à l'étranger lorsqu'ils reçoivent une demande de visa, d'AVE ou d'ARC d'une personne visée par une mesure de renvoi non exécutée.

Description

Lorsqu'une mesure de renvoi est exécutée par un agent au Canada

Le RIPR prévoit un pouvoir restreint quant à la prise de mesures administratives d'exécution de la loi relativement à une mesure de renvoi lorsque la personne visée a quitté le Canada sans confirmer son départ à un point d'entrée. Les modifications proposées au RIPR prévoiraient une disposition réglementaire explicite qui permettrait aux agents de l'ASFC au Canada d'exécuter une mesure de renvoi administrativement quand ils ont la confirmation que la personne ne se trouve plus au Canada.

Lorsqu'une mesure de renvoi est exécutée par un agent à l'extérieur du Canada

Lorsqu'un étranger faisant l'objet d'une mesure de renvoi non exécutée présente une demande pour revenir au Canada, il doit démontrer qu'il a été légalement admis dans le pays d'où il fait sa demande et qu'il n'est pas interdit de territoire pour raison de sécurité, pour atteinte aux droits de la personne ou internationaux, pour grande criminalité ou pour criminalité organisée afin que l'agent puisse exécuter la mesure de renvoi. Les modifications proposées supprimeraient ces exigences pour simplifier le processus et permettre à un agent à l'étranger (dont les agents de liaison, les agents d'immigration et les agents des visas diplomatiques) d'exécuter administrativement une mesure de renvoi non exécutée. Grâce à l'annulation de ces exigences réglementaires, le RIPR permettrait maintenant à un agent à l'extérieur du Canada d'exécuter administrativement une mesure de renvoi non exécutée lorsque la personne visée par cette mesure a quitté le Canada ou lorsqu'elle présente une demande de visa, d'AVE ou d'ARC et démontre qu'elle est la personne visée par la mesure de renvoi non exécutée.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s'applique pas, puisque les modifications réglementaires s'appliquent aux particuliers et non aux entreprises.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s'applique pas, car les modifications ne visent que des personnes et non des entreprises.

Consultation

Les intervenants non gouvernementaux ont eu l'occasion de participer au processus d'élaboration des règlements lors d'une consultation en ligne organisée sur le site Web de l'ASFC. Le lundi 17 juillet 2017, les intervenants ci-dessous ont été informés par courriel de la tenue d'une période de consultation de 30 jours. Par ailleurs, un avis a été affiché sur le site Web « Consultations auprès des Canadiens ». Aucun commentaire n'a été reçu en réponse à cette consultation.

• Action Réfugiés Montréal
• Amnistie internationale
• Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés
• Association canadienne des conseillers professionnels en immigration
• Association canadienne des libertés civiles
• Association canadienne des policiers
• Association du Barreau canadien (Section nationale du droit de l'immigration)
• Association québécoise des avocats et avocates en droit de l'immigration
• Barreau du Québec
• British Columbia Civil Liberties Association
• Bureau du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés
• Centre de recherche et d'enseignement sur les droits de la personne, Université d'Ottawa
• Centre pour une réforme des politiques d'immigration
• Conseil canadien pour les réfugiés
• Conseil ontarien des organismes de service aux immigrants
• David Asper Centre for Constitutional Rights
• Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada
• Human Rights Watch Canada
• International Human Rights Program, Université de Toronto
• Rainbow Refugee Committee
• Table de concertation des organismes au service des personnes réfugiées et immigrantes
• Table ronde transculturelle sur la sécurité

Justification

Lorsque des étrangers quittent le Canada sans confirmer leur départ à un point d'entrée, la mesure de renvoi dont ils font l'objet demeure non exécutée et ce n'est que dans des circonstances restreintes qu'un agent à l'étranger peut exécuter une mesure de renvoi administrativement si la personne visée présente une demande pour revenir au Canada. Le RIPR ne tient pas compte des situations où l'ASFC détient de l'information fiable selon laquelle la personne visée par une mesure de renvoi a quitté le Canada, mais qu'elle n'a pas confirmé son départ à un point d'entrée ou présenté une demande pour revenir au Canada, ni ne satisfait aux exigences pour permettre la prise de mesures administratives d'exécution de la loi pour exécuter à l'étranger la mesure de renvoi. Pour cette raison, de nombreuses mesures de renvoi demeurent non exécutées malgré l'existence d'information fiable indiquant que la personne n'est plus au Canada. Cette situation a une incidence involontaire sur la capacité de l'ASFC de gérer son inventaire de renvois.

Les modifications proposées donneraient aux agents de l'ASFC désignés au Canada le pouvoir d'exécuter une mesure de renvoi administrativement non exécutée quand ils ont la confirmation que la personne visée ne se trouve plus au Canada, ce qui permettrait de fermer le dossier et de l'éliminer de l'inventaire des renvois en vigueur de l'ASFC. Cela favoriserait une meilleure gestion de l'inventaire des renvois puisque l'ASFC serait mieux à même de traiter l'arriéré des mesures de renvois non exécutées et les nouveaux cas, au fur et à mesure qu'elle reçoit de l'information au sujet d'un étranger visé par une mesure de renvoi qui a quitté le Canada. Le pouvoir accru d'éliminer ces dossiers de l'inventaire des renvois permettrait à l'ASFC de mieux se concentrer sur les dossiers d'étrangers qui sont au Canada illégalement.

Par ailleurs, des modifications seraient apportées afin de simplifier le processus permettant à un agent à l'étranger d'exécuter une mesure de renvoi administrativement non exécutée lorsque la personne visée présente une demande pour revenir au Canada. Plus précisément, un agent n'aurait plus à être convaincu que le demandeur a été légalement admis dans le pays d'où il présente sa demande et qu'il n'est pas interdit de territoire pour sérieux motifs d'interdiction de territoire pour prendre des mesures administratives d'exécution de la loi pour exécuter la mesure de renvoi. Cela éliminerait le fardeau administratif inutile qui pèse sur les agents à l'étranger en raison de ces exigences puisque le pays d'où la personne présente sa demande ne constitue pas un élément pertinent et que la décision relative à l'admissibilité de la personne au Canada est prise plus tard dans le cadre du processus décisionnel, lors de l'évaluation de la demande. Cette information ne devrait donc pas être prise en compte pour déterminer si la mesure de renvoi peut être exécutée ou non. Les agents pourraient alors consacrer leur temps et leurs ressources à la prise de décision visant les demandes pour revenir au Canada.

Les modifications proposées ne devraient pas entraîner de coûts supplémentaires pour l'ASFC.

Mise en œuvre, application et normes de service

Lorsqu'une mesure de renvoi est exécutée par un agent au Canada

Dès l'entrée en vigueur des modifications proposées, un agent au Canada serait en mesure de fermer un dossier dans l'inventaire des mesures de renvois non exécutées après avoir confirmé que la personne visée par le renvoi ne se trouve plus au Canada. La preuve du départ du Canada d'une personne pourrait être reçue de diverses façons, notamment par l'échange d'information avec un organisme d'exécution de la loi, par des vérifications effectuées par le personnel canadien dans des missions à l'étranger ainsi que par l'amélioration des capacités de l'ASFC de recueillir des renseignements grâce à la mise en œuvre complète de l'Initiative sur les entrées et les sorties. Pour appuyer la mise en œuvre de ces modifications, l'ASFC établira les directives opérationnelles définissant ce qui est considéré comme étant une preuve suffisante et crédible afin qu'un agent désigné puisse exécuter une mesure de renvoi en vertu de cette nouvelle disposition.

L'arriéré, qui est estimé à environ 10 000 dossiers, sera géré lorsque l'occasion se présentera et en fonction des ressources opérationnelles existantes. Les priorités en matière de renvois de l'ASFC serviront de référence pour établir l'ordre de priorité des dossiers à traiter. Les dossiers des étrangers interdits de territoire pour raison de sécurité seront les premiers traités^référence2, suivis par les demandeurs d'asile déboutés à la suite de la mise en œuvre du nouveau système^référence3. Les autres dossiers seront traités en dernier lieu^référence4. L'arriéré ne sera pas rapidement éliminé en raison du nombre important de dossiers à traiter et du fait que les tâches ne seront effectuées qu'en fonction des niveaux de ressources de l'ASFC. Par contre, tous les nouveaux dossiers seront traités au fur et à mesure qu'ils seront établis. Cette tâche ne devrait pas entraîner de nouveaux coûts pour l'Agence puisque des agents effectuent déjà un travail semblable, alors qu'ils se servent de preuves confirmant qu'une personne n'est plus au Canada pour gérer l'inventaire des mandats de l'immigration de l'ASFC (lorsqu'il est confirmé qu'un étranger visé par un mandat ne se trouve plus au Canada, le mandat dont il fait l'objet est annulé).

Lorsqu'une mesure de renvoi est exécutée par un agent à l'extérieur du Canada

L'abrogation proposée des alinéas 240(2)b) et c) du RIPR simplifierait le processus pour les agents à l'étranger qui doivent exécuter une mesure de renvoi lorsqu'ils reçoivent une demande de visa, d'AVE ou d'ARC de la part d'un étranger faisant l'objet d'une mesure de renvoi non exécutée; ils n'auraient plus à être convaincus que l'étranger a présenté sa demande dans un pays où il a été légalement admis ou que l'étranger n'a pas été déclaré interdit de territoire pour raison de sécurité. Les agents devraient plutôt exécuter la mesure de renvoi après avoir obtenu la confirmation que le demandeur est bien la personne visée par la mesure de renvoi.

Personne-ressource

PROJET DE RÉGLEMENTATION

Avis est donné que la gouverneure en conseil, en vertu du paragraphe 5(1) et de l'article 53^référencea de la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés^référenceb, se propose de prendre le Règlement modifiant le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés, ci-après.

Les intéressés peuvent présenter leurs observations au sujet du projet de règlement dans les trente jours suivant la date de publication du présent avis. Ils sont priés d'y citer la Partie I de la Gazette du Canada, ainsi que la date de publication, et d'envoyer le tout à Richard St Marseille, gestionnaire, Unité des politiques d'exécution de la loi en matière d'immigration, Direction générale des programmes, Agence des services frontaliers du Canada, 100, rue Metcalfe, 10^e étage, Ottawa (Ontario) K1A 0L8 (courriel : IEPU-UPELI@cbsa-asfc.gc.ca).

Ottawa, le 10 mai 2018

Le greffier adjoint du Conseil privé
Jurica Čapkun

Règlement modifiant le Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés

Modification

1 Le paragraphe 240(2) du Règlement sur l'immigration et la protection des réfugiés^référence5 est remplacé par ce qui suit :

Exécution d'une mesure de renvoi par l'agent à l'extérieur du Canada
(2) Si l'étranger à l'égard duquel une mesure de renvoi n'a pas été exécutée a quitté le Canada et demande, à l'extérieur du Canada, un visa, une autorisation de voyage électronique ou l'autorisation de revenir au Canada, l'agent exécute la mesure de renvoi si, à l'issue d'un contrôle, l'étranger fait la preuve qu'il est bien la personne visée par la mesure de renvoi.

Exécution d'une mesure de renvoi par l'agent au Canada
(3) La mesure de renvoi est exécutée par un agent au Canada lorsqu'il confirme que l'étranger a quitté le Canada.

Application des paragraphes (2) et (3)
(4) Il est entendu que les paragraphes (2) et (3) s'appliquent aux mesures de renvoi prises avant leur date d'entrée en vigueur.

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.