Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan : DORS/2019-167
La Gazette du Canada, Partie II, volume 153, numéro 12
Enregistrement
DORS/2019-167 Le 3 juin 2019
LOI CANADIENNE SUR LA PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT (1999)
C.P. 2019-601 Le 31 mai 2019
Attendu que, conformément au paragraphe 332(1) référence a de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, la ministre de l’Environnement a fait publier dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 16 février 2019, le projet de décret intitulé Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan, conforme en substance au texte ci-après, et que les intéressés ont ainsi eu la possibilité de présenter leurs observations à cet égard ou un avis d’opposition motivé demandant la constitution d’une commission de révision;
Attendu que la ministre de l’Environnement et le gouvernement de la Saskatchewan ont conclu un accord d’équivalence prévu au paragraphe 10(3) de cette loi le 3 mai 2019, par lequel ils sont convenus que sont applicables en Saskatchewan dans le cadre des règles de droit de cette province :
a) d’une part, des dispositions équivalentes à celles du Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon référence c pris en vertu du paragraphe 93(1) de cette loi;
b) d’autre part, des dispositions similaires aux articles 17 à 20 de cette loi concernant les enquêtes pour infractions à la législation de la Saskatchewan en matière d’environnement,
À ces causes, sur recommandation de la ministre de l’Environnement et en vertu du paragraphe 10(3) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan, ci-après.
Décret déclarant que le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan
Déclaration
Non-application
1 Le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon ne s’applique pas en Saskatchewan.
Cessation d’effet
Date à laquelle l’accord prend fin
2 Le présent décret cesse d’avoir effet à la date à laquelle l’Accord d’équivalence concernant les règlements fédéral et saskatchewanais visant le contrôle des émissions de gaz à effet de serre des producteurs d’électricité de la Saskatchewan, 2020, conclu entre la ministre de l’Environnement et le gouvernement de la Saskatchewan, prend fin en application du paragraphe 10(8) de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999).
Entrée en vigueur
1er janvier 2020
3 Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2020.
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)
Enjeux
La ministre de l’Environnement propose un décret (le projet de décret) visant à suspendre l’application du Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon (le règlement fédéral) dans la province de la Saskatchewan, à compter du 1er janvier 2020. Le Décret repose sur un accord d’équivalence pour lequel un avis de disponibilité a été publié le 11 mai 2019 dans la Partie I de la Gazette du Canada. L’accord garantira un résultat équivalent en matière d’émissions de gaz à effet de serre (GES) pour la période du 1er juillet 2018 au 31 décembre 2029. Le Décret permettra de réduire les chevauchements en matière de réglementation et le fardeau administratif, ce qui permettra à la Saskatchewan de réaliser des réductions équivalentes des émissions de GES de la façon la mieux adaptée à ses circonstances particulières.
Contexte
Le règlement fédéral et ses modifications
En septembre 2012, le gouvernement du Canada a adopté le règlement fédéral référence 1. Ce règlement établit une norme d’émission de 420 tonnes de dioxyde de carbone par gigawatt-heure d’électricité produit (CO2/GWh) provenant de groupes de production d’électricité alimentés au charbon, aux dérivés du charbon ou au coke de pétrole. Les nouveaux groupes qui se sont ajoutés après le 1er juillet 2015 ont été immédiatement soumis à la norme en matière d’émissions. Les groupes existants, qui ont été mis en service avant le 1er juillet 2015, doivent se conformer à la norme de rendement après une période qui varie entre 45 et 50 ans d’exploitation, selon la date de mise en service du groupe. Le 12 décembre 2018, des modifications au Règlement ont été publiées dans la Partie II de la Gazette du Canada afin d’accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon d’ici le 31 décembre 2029.
Accords d’équivalence en général
La protection de l’environnement est une compétence partagée entre le Parlement du Canada et les assemblées législatives provinciales. Comme outil permettant de minimiser le dédoublement réglementaire et d’offrir une souplesse dans l’atteinte de résultats équivalents, l’article 10 de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) [LCPE (1999)] autorise le gouverneur en conseil, sur recommandation de la ministre de l’Environnement, à adopter un décret afin que les dispositions du règlement afférent à la LCPE (1999) qui font l’objet d’un accord d’équivalence ne s’appliquent pas à une province ou à un territoire. Pour ce faire, la province ou le territoire doit d’abord conclure un accord d’équivalence avec le gouvernement du Canada. Un accord d’équivalence est un accord écrit signé par la ministre de l’Environnement et la province ou le territoire qui déclare que des lois de la province ou du territoire contiennent des dispositions d’effet équivalant au règlement fédéral en question et à la législation environnementale qui contiennent des dispositions similaires aux articles 17 et 20 de la LCPE (1999) concernant les enquêtes sur les infractions présumées.
Environnement et Changement climatique Canada (ECCC) a indiqué qu’il est disposé à envisager l’élaboration d’accords d’équivalence pour les règlements sur les émissions de GES avec les provinces et les territoires intéressés, afin de réduire le chevauchement réglementaire et d’offrir une plus grande souplesse aux secteurs réglementés. Dans le cas des règlements sur les GES, les lois provinciales ou territoriales sont considérées comme équivalentes si elles entraînent des résultats équivalents en matière d’émissions de GES. Plus particulièrement, les émissions de GES ne doivent pas être plus élevées aux termes des règlements provinciaux ou territoriaux qu’elles ne le seraient aux termes de la réglementation fédérale. Cela permet à une province ou un territoire d’atteindre un objectif en matière de GES qui se serait produit aux termes du règlement fédéral de la façon la mieux adaptée à ses circonstances particulières. À ce jour, seulement un accord d’équivalence en matière de GES de ce genre a été conclu, cet accord entre les gouvernements du Canada et de la Nouvelle-Écosse référence 2 est entré en vigueur le 1er juillet 2015 référence 3.
Accord d’équivalence de la Saskatchewan et politique provinciale
Le 22 novembre 2016, ECCC et la Saskatchewan ont signé l’entente de principe Canada-Saskatchewan, en ce qui concerne le règlement fédéral, en vue de conclure un accord d’équivalence comme le prévoit la LCPE (1999). L’entente de principe a fourni un cadre pour l’établissement d’un accord d’équivalence qui fera en sorte que le règlement fédéral ne s’appliquera pas en Saskatchewan avant 2029, à condition que la province obtienne un résultat équivalent en termes d’émissions de GES par la mise en œuvre de sa réglementation provinciale sur l’électricité. L’entente de principe indiquait également que l’équivalence du règlement fédéral pourrait servir à éclairer l’équivalence avec le règlement fédéral modifié qui sert à accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon.
Le 3 janvier 2018, la Saskatchewan a publié le Règlement intitulé The Management and Reduction of Greenhouse Gases (General and Electricity Producer) Regulations (Saskatchewan Electricity Regulations). Le Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité impose des plafonds d’émissions de GES à l’échelle de la province (ci-après appelés plafonds) aux installations de production d’électricité qui émettent plus de 10 000 tonnes métriques d’équivalent en dioxyde de carbone (10 Kt d’éq. CO2) de 2018 à 2029. Les plafonds sont les émissions cumulatives maximales de GES permises par le secteur des services publics d’électricité de la Saskatchewan. Ils ont été fixés pour s’assurer que les résultats en matière d’émissions de GES en vertu du Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité seront équivalents ou meilleurs que ceux prévus en vertu du règlement fédéral.
L’accord d’équivalence entre le gouvernement fédéral et le gouvernement de la Saskatchewan a été publié le 11 mai 2019. L’accord offrira à la province une plus grande souplesse dans ses décisions en matière d’investissement dans le secteur de l’électricité. Dans sa stratégie sur les changements climatiques récemment publiée, la Saskatchewan s’est fixé comme objectif de réduire les émissions de GES de SaskPower de plus de 40 % par rapport au niveau de 2005 d’ici 2030. À l’appui de cet objectif, la province prévoit accroître sa capacité de production d’énergie non émettrice de façon à ce que celle-ci atteigne jusqu’à 50 % de sa capacité totale de production en augmentant les sources d’énergie renouvelable (y compris l’énergie éolienne et solaire), augmenter l’importation d’électricité hydroélectrique du Manitoba et en étudiant la faisabilité de services de stockage d’énergie pour accroître la capacité de production d’énergie renouvelable. La province prévoit également exploiter deux groupes alimentés au charbon, soit les groupes 4 et 5 de Boundary Dam (BD4 et BD5) plus longtemps que le 31 décembre 2019, qui correspond à la date de fin de vie utile prévue par le règlement fédéral. Plus particulièrement, BD4 est prévue à être en service jusqu’au 31 décembre 2021, tandis que BD5 est prévue d’être en service jusqu’au 31 décembre 2024. Cela donnera à SaskPower la souplesse nécessaire pour mettre en service d’autres centrales à faibles émissions et non-émettrice plus tard, tout en obtenant des résultats équivalents en matière de GES. Un objectif de capacité de production d’énergie non émettrice de 40 à 50 % d’ici 2030, ainsi que des jalons menant à cette date, sont inclus comme condition dans l’accord d’équivalence afin de l’harmoniser avec les engagements de la Saskatchewan.
Résultats environnementaux équivalents
Afin de déterminer des résultats équivalents, ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES de 2018 à 2029 en Saskatchewan en vertu du règlement fédéral, qui est le régime de réglementation fédéral. Ces émissions cumulatives ont été comparées aux émissions cumulatives permises en vertu du régime réglementaire provincial et ont été jugées équivalentes.
Les hypothèses sous-jacentes à la modélisation de la croissance de la demande d’électricité comprenaient un certain nombre de facteurs, comme des projections de croissance et de modernisation opérationnelle dans des secteurs industriels comme l’industrie de la potasse, des améliorations de l’efficacité énergétique dans les immeubles résidentiels, des changements dans le nombre de ménages et la prise en compte des projections de croissance de la demande de SaskPower. La Saskatchewan a fixé les plafonds d’émissions du secteur de l’électricité en vertu de son règlement pour refléter les résultats de cet exercice de modélisation.
L’analyse d’ECCC révèle que les règlements provinciaux sont équivalents au règlement fédéral au cours de la période 2018-2029, comme le résume le tableau 1 ci-dessous :
| Mt d’éq. CO2 | 2018-2019 | 2020-2024 | 2025-2029 | Cumulatif 2015-2029 | |
|---|---|---|---|---|---|
| Fédéral | Émissions permises en vertu du règlement fédéral | 33,6 | 72,0 | 71,1 | 176,7 |
| Provincial | Plafonds provinciaux | 33,5 | 77,0 | 64,5 | 175,0 |
| Différence | 0,1 | −5,0 | 6,6 | 1,7 | |
La Saskatchewan devra effectuer d’importants investissements dans la capacité d’énergie à émissions nulles pour respecter ses plafonds réglementaires et atteindre son objectif de 2030 d’une capacité de production renouvelable allant jusqu’à 50 %. Dans le cadre de la Saskatchewan Prairie Resilience strategy, cette cible sera atteinte par une expansion importante de l’énergie éolienne, complétée par d’autres sources d’énergie non émettrice (c’est-à-dire l’énergie solaire, la biomasse, la géothermie, l’hydroélectricité et la gestion axée sur la demande).
La production d’électricité non émettrice continuera d’augmenter après 2030 et devrait entraîner une baisse de la production à partir de sources alimentées au gaz naturel. Cette baisse de la production au gaz naturel réduira davantage les émissions cumulatives de GES après 2029. La capacité supplémentaire d’énergie non émettrice donnerait également à SaskPower une plus grande souplesse pour atteindre ses résultats en matière de GES.
Émissions de polluants atmosphériques
Pour mettre les choses en contexte, afin d’améliorer la compréhension des impacts du Décret, ECCC a aussi analysé les changements dans les émissions de polluants atmosphériques du secteur des services publics d’électricité en Saskatchewan.
La suspension du règlement fédéral entraînera une légère hausse des émissions d’oxydes de soufre (SOx) et d’oxydes d’azote (NOx). Du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2029, la hausse nette des émissions sera de 37 kilotonnes de SOx et de 8 kilotonnes de NOx. On sait que ces polluants atmosphériques ont des effets nocifs sur la santé humaine lorsqu’on les inhale directement ou bien par transformation en MP2,5 et ozone troposphérique dans l’atmosphère. Les effets de ces polluants sur la santé sont bien documentés dans la littérature scientifique : risques accrus de divers problèmes cardiovasculaires et respiratoires et risque accru de décès prématuré.
Les réductions d’émissions de polluants atmosphériques attendues en raison du Règlement de 2012 sont 1 156 kilotonnes de SOx et 546 kilotonnes de NOx de 2015 à 2035 au Canada. En comparaison, la hausse des émissions de polluants atmosphériques qui résulterait au cours de la période d’évaluation de l’accord d’équivalence, tel que décrit dans le tableau 2, est faible en comparaison avec les réductions d’émissions de polluants atmosphériques atteints par le Règlement de 2012 ainsi que les modifications au Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone – secteur de l’électricité thermique au charbon au cours de leurs périodes analytiques. On s’attend donc à ce que les impacts sur la santé de la population canadienne de la hausse des émissions qu’entraînera l’accord d’équivalence soient faibles. Il faut remarquer que la Saskatchewan a obtenu un rendement supérieur à celui du règlement fédéral de 2015 à 2017 en raison de la mise en service hâtive de son système de captage et de stockage de carbone (CSC) de Boundary Dam 3 (BD3). On estime que, par rapport à un scénario sans CSC, cette installation a réduit les émissions de SOx et de NOx de 21,8 kt et de 3,8 kt, respectivement, de 2015 à 2017.
| Polluant |
2018 à 2029 |
|---|---|
| NOx | 8 |
| SOx | 37 |
| Particules Total | 2 |
Objectifs
Les objectifs du Décret sont de réduire les chevauchements en matière de réglementation et le fardeau en matière de rapport, tout en permettant à la Saskatchewan d’atteindre des réductions équivalentes des émissions de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières.
Description
Le Décret, élaboré en vertu du paragraphe 10(3) de la LCPE (1999), suspendra l’application du règlement fédéral, adopté en vertu du paragraphe 93(1) de la LCPE (1999) en Saskatchewan, à partir du 1er janvier 2020. Le Décret comprend une clause d’expiration qui prévoit son annulation automatique si l’accord d’équivalence n’est plus en vigueur.
Règle du « un pour un »
Le projet de décret permettra de réduire les coûts d’administration de SaskPower et entraîne une « suppression » en vertu de la règle du « un pour un ». SaskPower n’aura plus besoin de faire rapport au gouvernement fédéral et, par conséquent, elle réalisera probablement des économies sur le plan des coûts administratifs pendant la période de 2020 à 2029. Selon le modèle standard d’établissement des coûts du Conseil du Trésor, et en utilisant un taux d’actualisation de 7 %, la réduction des coûts administratifs annualisés prévue par le Décret est d’environ 1 200 $ référence 4 (en dollars canadiens de 2012). Pour calculer les coûts évités, on suppose qu’en vertu du règlement fédéral : (i) cinq heures seront nécessaires pour effectuer des calculs, procéder à une évaluation et vérifier le changement de méthode de production d’électricité en 2020, assumant un coût initial de 200 $ référence 5; (ii) chaque année, une moyenne de deux heures sera nécessaire pour remplir les exigences administratives liées aux rapports annuels et environ 25 heures pour rédiger des documents visant à démontrer le stockage permanent de carbone au moyen de la technologie relative au CSC à BD3, assumant un coût annuel de 1 100 $ référence 6 pendant la période de 2020 à 2029; (iii) environ deux heures seraient nécessaires à la direction pour approuver le rapport annuel chaque année pendant la période de 2020 à 2029, assumant un coût annuel de 100 $ référence 7. On suppose également que toutes les tâches mentionnées aux points (i) et (ii) ci-dessus seront exécutées par des employés ayant une formation en sciences naturelles ou appliquées à un taux de rémunération de 42 $/heure référence 8 et que le taux de rémunération des cadres de gestion supérieure mentionné au point (iii) sera de 56 $/heure référence 9.
Lentille des petites entreprises
Aucune petite entreprise ne sera touchée directement par le Décret. Les installations de production d’électricité alimentées au charbon qui vendent leur production d’électricité au réseau appartiennent aux services publics provinciaux ou aux grandes entreprises, dont les revenus s’élèvent à des centaines de millions de dollars. Par conséquent, ECCC ne procédera pas à d’autres analyses de la lentille des petites entreprises.
Consultation
Consultation antérieure à la publication du projet de décret dans la Partie I de la Gazette du Canada
Dans les commentaires présentés à ECCC avant la publication du Règlement modifiant le Règlement sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone — secteur de l’électricité thermique au charbon, les organismes de santé publique et les groupes environnementaux ont exprimé des préoccupations à l’égard de l’accord d’équivalence, car la suspension du règlement fédéral signifiera que les centrales électriques provinciales alimentées au charbon pourraient ne pas fermer aussi tôt et, par conséquent, entraîner des niveaux d’émissions plus élevés de polluants atmosphériques. Ces préoccupations ont été rendues publiques dans le rapport de l’Institut Pembina sur les accords d’équivalence référence 10 publié le 30 août 2017. Des préoccupations semblables ont également été formulées sous forme de commentaires officiels à la publication dans la Partie I de la Gazette du Canada sur les modifications au règlement fédéral publiées le 17 février 2018 référence 11. Le règlement fédéral établi un régime pour la réduction des émissions dioxyde de carbone (CO2), qui n’adresse pas directement les émissions de polluants atmosphériques. ECCC a indiqué que l’accord d’équivalence et le décret proposés seront publiés dans la Gazette du Canada pour une période de consultation publique de 60 jours et qu’il sera ouvert à tous les commentaires durant cette période.
De longues réunions bilatérales ont eu lieu avec des représentants du gouvernement de la Saskatchewan et des représentants du producteur d’électricité, en mettant l’accent sur les principaux paramètres stratégiques et techniques utilisés pour appuyer la détermination de résultats équivalents. Les consultations techniques ont porté sur les paramètres liés aux prévisions de production d’électricité dans la province aux fins d’intégration dans le modèle énergie-émissions-économie du Canada (le modèle utilisé par ECCC pour prévoir les émissions nationales de GES).
Commentaires reçus lors de la période de consultation de 60 jours suite à la publication dans la Partie I de la Gazette du Canada
Un avis de disponibilité de l’accord d’équivalence proposé a été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada, le 29 décembre 2018, suivi par la publication du projet de décret le 16 février 2019. Après la période de consultation publique de 60 jours sur le Décret, ECCC a reçu un commentaire d’une association de l’industrie suggérant que ECCC devrait collaborer étroitement avec le gouvernement de la Saskatchewan à l’élaboration d’un plan et d’un cadre de réglementation qui permettrait aux centrales électriques alimentées au charbon de la Saskatchewan et, par extension, aux mines de charbon de la province, de rester en exploitation longtemps après l’échéance proposée de la fin de 2029. En outre, l’association a contesté le Règlement en faisant valoir que l’abandon de la production d’électricité au charbon d’ici 2030 entraînerait la perte de capacité de la production d’électricité. ECCC a noté que l’accord d’équivalence peut seulement être renouvelé jusqu’à la fin de 2029. Par conséquent, l’exploitation continue des centrales alimentées au charbon et les enjeux reliés à l’abandon progressif d’ici 2030 sont hors de la portée de cet accord et du décret proposé.
Justification
ECCC a modélisé les niveaux d’émissions de GES du secteur des services publics d’électricité de la Saskatchewan qui se seraient produits en vertu du règlement fédéral et les a comparés à ceux qui devraient se produire en vertu du Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2029.
ECCC est convaincu que l’effet sur les niveaux d’émissions de GES des plafonds établis en tonnes d’éq. CO2 applicables en vertu du Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité est, pour la période du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2029, équivalent à l’effet sur les niveaux d’émissions des limites d’émissions de GES imposés en vertu de la LCPE (1999) et du règlement fédéral.
Des mécanismes pour enquêter sur les infractions présumées s’appliquent dans le cadre du Règlement de la Saskatchewan. ECCC est donc convaincu que les lois de la Saskatchewan contiennent des mécanismes semblables aux articles 17 et 20 de la LCPE (1999) concernant les enquêtes sur les infractions présumées en vertu du Règlement de la Saskatchewan et, par conséquent, que toutes les exigences de la LCPE relatives aux accords d’équivalence ont été respectées.
Un décret visant à suspendre l’application du règlement fédéral en Saskatchewan est recommandé pour minimiser le dédoublement réglementaire en Saskatchewan et permettre à la province d’atteindre des résultats équivalents en matière de GES qui répondent le mieux à ses circonstances particulières. Cela est conforme aux objectifs du gouvernement du Canada concernant la coordination réglementaire et la coopération avec les administrations pertinentes.
Le Décret allégera le fardeau administratif de SaskPower, puisqu’elle ne sera plus tenue de faire rapport au gouvernement fédéral. On s’attend également à ce que le gouvernement fédéral réalise des économies de coûts différentiels découlant des inspections, des enquêtes et des poursuites.
Mise en œuvre, application et normes de service
Le Décret suspendra le règlement fédéral en Saskatchewan à compter du 1er janvier 2020. Les modifications au règlement fédéral publiées le 12 décembre 2018 visant à accélérer l’élimination progressive de la production d’électricité à partir du charbon d’ici le 31 décembre 2029 n’ont aucun impact sur l’évaluation d’équivalence, car cet accord d’équivalence et le Décret sont valides pour les cinq prochaines années seulement et reposent sur une détermination d’équivalence pour la période de 2018 à 2029 uniquement. Par conséquent, aucune mesure d’application de la loi fédérale n’est envisagée en Saskatchewan.
La Saskatchewan fournira à ECCC des informations sur les émissions annuelles de GES et sur la production d’électricité, ainsi que d’autres renseignements, comme des statistiques sur ses mesures d’application du Règlement de la Saskatchewan concernant l’électricité.
Personnes-ressources
Magda Little
Directrice par intérim
Division de l’électricité et de la combustion
Environnement et Changement climatique Canada
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.electricite-electricity.ec@canada.ca
Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse réglementaire et de la valuation
Environnement et Changement climatique Canada
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : ec.darv-ravd.ec@canada.ca