Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance-emploi : DORS/2020-111

La Gazette du Canada, Partie II, volume 154, numéro 12

Enregistrement

DORS/2020-111 Le 20 mai 2020

LOI SUR L’ASSURANCE-EMPLOI

C.P. 2020-335 Le 18 mai 2020

RÉSOLUTION

En vertu de l’article 109 de la Loi sur l’assurance-emploi référence a, la Commission de l’assurance-emploi du Canada prend le Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance-emploi, ci-après.

Le 26 avril 2020

Le président de la Commission de l’assurance-emploi du Canada
Graham Flack

Le commissaire (travailleurs et travailleuses) de la Commission de l’assurance-emploi du Canada
Pierre Laliberté

La commissaire (employeurs) de la Commission de l’assurance-emploi du Canada
Judith Andrew

Sur recommandation de la ministre de l’Emploi et du Développement social et en vertu de l’article 109 de la Loi sur l’assurance-emploi référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil agrée le Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance-emploi, ci-après, pris par la Commission de l’assurance-emploi du Canada.

Règlement modifiant le Règlement sur l’assurance-emploi

Modification

1 L’alinéa 77.992(2)a) du Règlement sur l’assurance-emploi référence 1 est remplacé par ce qui suit :

Entrée en vigueur

2 Le présent règlement entre en vigueur à la date de son enregistrement.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Règlement.)

Enjeux

Dans les régions où le travail saisonnier est plus répandu, on constate, pendant la saison morte, une augmentation du nombre de chômeurs et une baisse du nombre d’emplois disponibles, ce qui rend la recherche d’emploi particulièrement difficile à la suite d’une mise à pied. De nombreux travailleurs saisonniers dépendent du régime d’assurance-emploi (a.-e.) pour les aider à traverser des périodes de chômage récurrentes. Si le nombre de semaines de prestations d’a.-e. auxquelles un prestataire saisonnier est admissible n’est pas suffisant pour couvrir la période entre la mise à pied saisonnière et le retour à l’emploi saisonnier, et que celuici est incapable de trouver un autre emploi, on dit qu’il vit un écart de revenus ou un « trou noir ».

La fréquence et la durée des écarts de revenus peuvent être influencées par la nature cyclique des emplois saisonniers et des conditions climatiques, ainsi que par le taux de chômage des régions économiques de l’a.-e., lequel a une incidence sur la durée des prestations d’a.-e.

Les écarts de revenus saisonniers ne sont pas un phénomène nouveau. Des appels incessants ont été lancés en faveur de la réforme du régime d’a.-e. pour qu’il réponde mieux aux besoins des travailleurs occupant des emplois saisonniers.

Contexte

En vertu de la partie I de la Loi sur l’assurance-emploi (la Loi), les prestations régulières d’a.-e. fournissent un soutien du revenu temporaire aux travailleurs sans emploi admissibles pendant qu’ils cherchent du travail. Le régime d’a.-e. est conçu pour répondre automatiquement aux changements de la conjoncture économique qui touchent les marchés du travail locaux. Aux termes de celui-ci, le pays est actuellement divisé en 62 régions économiques. Les personnes admissibles ont droit à entre 14 et 45 semaines de prestations régulières d’a.-e., selon le taux de chômage régional et le nombre d’heures travaillées au cours de la période de référence. Le paragraphe 12(2) et l’annexe I de la Loi fixent le nombre maximum de semaines de prestations d’a.-e. auxquelles les prestataires ont droit.

Projets pilotes en vertu de la Loi

Aux termes des articles 109 et 110 de la Loi, la Commission de l’assurance-emploi du Canada (la Commission) a le pouvoir de prendre des règlements en vue de mettre en place des projets pilotes pour une période maximale de trois ans. Les projets pilotes permettent à la Commission de mettre à l’essai d’éventuelles modifications à la Loi ou au Règlement sur l’assurance-emploi (le Règlement) qui pourraient rendre ces derniers plus conformes aux pratiques, aux tendances et aux modèles actuels de l’industrie en matière d’emploi, ou qui permettraient d’améliorer le service au public.

Un certain nombre de projets pilotes antérieurs (projets pilotes nos 6, 10 et 15) visaient à soutenir les travailleurs confrontés à un écart de revenus. Ils ont permis d’offrir jusqu’à cinq semaines supplémentaires de prestations régulières d’a.-e. à tous les prestataires dans 21 à 24 régions économiques de l’a.-e. où le chômage était relativement élevé, et ce, dans le but de déterminer les coûts et les répercussions de l’augmentation du nombre de semaines de prestations.

Les évaluations de ces projets pilotes de l’a.-e. ont révélé que le fait d’offrir jusqu’à cinq semaines supplémentaires de prestations régulières d’a.-e. à tous les prestataires dans les régions de l’a.-e. admissibles réduit bel et bien la fréquence et la durée des écarts de revenus chez les prestataires dont les antécédents de demande démontrent un modèle saisonnier d’établissement de demandes de prestations régulières d’a.-e. (« prestataires saisonniers »). Selon une évaluation du projet pilote no 15, l’octroi d’un maximum de cinq semaines supplémentaires a permis de réduire la fréquence et la durée des écarts de revenus que connaissent ces prestataires saisonniers. Elle a également révélé que la mesure n’était pas bien ciblée, en ce sens que seulement 3,2 % des 558 millions de dollars de prestations d’a.-e. supplémentaires versées pendant le projet pilote ont été utilisés par ces prestataires saisonniers.

Projet pilote en cours

Le projet pilote no 21 met à l’essai un mécanisme de ciblage qui offre jusqu’à cinq semaines supplémentaires de prestations régulières d’a.-e. aux prestataires qui répondent à un « critère saisonnier » et qui résident dans les treize régions de l’a.-e. qui ont été déterminées comme ayant un plus grand nombre de prestataires satisfaisant aux « critères saisonniers » au sein de leur population active locale, ainsi que des taux de chômage moyens au titre de l’a.-e. plus élevés en 2017.

Pour satisfaire au «critère saisonnier», les prestataires doivent avoir présenté au moins trois demandes de prestations régulières d’a.-e. ou de prestations pour pêcheurs au cours des cinq années précédant le début de leur demande actuelle. Parmi ces demandes, au moins deux d’entre elles doivent avoir commencé durant une période considérée comme étant « à peu près au même moment de l’année » au cours des cinq dernières années. On entend par « à peu près au même moment de l’année » les huit semaines précédant et suivant la semaine au cours de laquelle la demande actuelle a commencé.

Les treize régions de l’a.-e. visées par le projet pilote no 21 sont celles qui ont été identifiées comme ayant des taux de chômage moyens au titre de l’a.-e. plus élevés en 2017 et une forte proportion de « prestataires saisonniers » au sein de leur population active locale :

Dans le cadre du projet pilote, les cinq semaines supplémentaires de prestations d’a.-e. sont offertes aux prestataires saisonniers admissibles dont la période de prestations commence entre le 5 août 2018 et le 30 mai 2020.

Le gouvernement a annoncé à la fin de 2019 son intention d’élaborer un programme permanent qui offre des prestations constantes et fiables aux travailleurs saisonniers.

Objectif

L’objectif de la modification proposée est de prolonger la période pendant laquelle les semaines supplémentaires sont mises à la disposition des prestataires saisonniers admissibles, afin de permettre à la Commission de recueillir davantage de données sur le mécanisme de ciblage.

La Commission évaluera l’utilisation par la population ciblée des semaines supplémentaires de prestations d’a.-e. et comparera les résultats avec ceux des populations de prestataires qui ne sont pas admissibles dans le cadre du projet pilote, ainsi qu’avec des critères saisonniers plus stricts.

Description

Le Règlement est modifié pour remplacer la date du 30 mai 2020 au paragraphe 77.992(2) par celle du 30 octobre 2021. Cette modification permet de prolonger la période pendant laquelle les semaines supplémentaires sont mises à la disposition des prestataires saisonniers admissibles dans le cadre du projet pilote. Les autres paramètres du projet pilote no 21 demeurent inchangés.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Emploi et Développement social (EDS) reçoit de façon continue des renseignements contextuels et généraux de ses partenaires provinciaux et fédéraux concernant les travailleurs saisonniers. La Commission a le mandat d’administrer le régime d’a.-e. et d’approuver toutes les modifications apportées au Règlement sur l’a.-e. avant de les présenter au gouverneur en conseil. Le commissaire des employeurs et le commissaire des travailleurs et travailleuses établissent et maintiennent des relations de travail avec une vaste gamme d’organismes et de personnes qui sont des clients des programmes et des services d’EDS, ou qui sont touchés par ceux-ci, comme l’a.-e. Ces relations permettent aux commissaires de transmettre les préoccupations et les positions des intervenants concernant l’administration de la législation sur l’a.-e., l’élaboration et la mise en œuvre de politiques, et de la prestation du régime.

Le commissaire des travailleurs et travailleuses de l’a.-e. et le commissaire des employeurs de l’a.-e. ont tenu à Essipit au Québec le 17 avril 2019 une séance avec les intervenants axée sur le projet pilote no 21. Le commissaire des travailleurs et travailleuses de l’a.-e. a tenu deux autres séances avec les intervenants axées sur le projet pilote no 21. Les séances ont eu lieu à Moncton au Nouveau-Brunswick le 4 mars 2020 et à Rimouski au Québec le 6 mars 2020. Les participants ont partagé leurs points de vue sur les critères des prestataires saisonniers, ainsi que sur les aspects généraux du régime d’a.-e., comme les conditions d’admission, le calcul du taux de prestations hebdomadaires et la durée des prestations. Les intervenants ont appuyé de manière générale la prolongation de la période durant laquelle des semaines supplémentaires sont disponibles en vertu du projet pilote no 21, tandis que le gouvernement envisage son approche comme mesure permanente.

Au cours des dernières années, la couverture médiatique des travailleurs saisonniers et du « trou noir » a été importante, avec plus de 4 000 articles médiatiques sur le sujet, une grande partie de la couverture portant sur le phénomène du « trou noir ». Au cours de l’hiver 2017-2018, des manifestations ont été organisées dans les bureaux locaux des députés par des travailleurs saisonniers qui demandaient des mesures de soutien qui répondent au « trou noir ».

En août 2018, dans le cadre de l’engagement pris dans le budget de 2018 de fournir 230 millions de dollars pour aider les travailleurs des industries saisonnières, le gouvernement du Canada a annoncé deux nouvelles mesures de soutien pour les travailleurs saisonniers. La première consistait en un investissement d’environ 189 millions de dollars pour mettre en œuvre le projet pilote no 21 et la deuxième mettait à la disposition de toutes les provinces et de tous les territoires un montant allant jusqu’à 41 millions de dollars sur deux ans par l’entremise des ententes sur le développement du marché du travail afin d’offrir des formations axées sur les compétences, des subventions salariales et du soutien à l’emploi aux travailleurs des industries saisonnières.

L’annonce d’août 2018 a reçu une couverture médiatique positive et a été largement soutenue par les intervenants. Les quelques articles médiatiques négatifs portaient sur les critères d’admissibilité, soutenant que davantage de régions auraient dû être prises en compte ou que les semaines supplémentaires devraient être élargies pour inclure les prestations pour pêcheurs.

Les provinces les plus touchées par le « trou noir » ont réagi de manière positive aux semaines de prestations supplémentaires et au financement ciblé supplémentaire mis à leurs dispositions par l’entremise des ententes sur le développement du marché du travail pour appuyer les travailleurs des industries saisonnières. Les provinces et les territoires les moins touchés par le « trou noir » ont eu une réaction neutre à l’annonce.

La fin imminente du projet pilote a entraîné une augmentation de la couverture et des demandes de renseignements relativement au plan prospectif du gouvernement au cours des derniers mois.

Les groupes de réflexion axés sur les entreprises et certains journaux régionaux ont continué de faire valoir que les travailleurs saisonniers dépendent trop de l’a.-e. et que le gouvernement aide de manière disproportionnée les industries saisonnières par rapport aux industries en activité toute l’année. Ils soutiennent que le gouvernement devrait chercher à sortir les gens de l’assurance-emploi en les encourageant à travailler.

Le projet pilote actuel est en place depuis novembre 2018. Étant donné que les modifications proposées ne font qu’étendre l’admissibilité dans le cadre d’un projet pilote existant et n’entraînent pas de fardeau supplémentaire pour les entreprises, les modifications ont été exemptées de la publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Une évaluation des répercussions des traités modernes sur la mesure a été effectuée pour appuyer ce mémoire au Cabinet préparé en 2018. Il n’y a aucune obligation relative aux traités modernes ou à la mobilisation des Autochtones dans ces règlements.

Choix de l’instrument

La Loi prévoit le pouvoir de prendre des règlements visant l’établissement de projets pilotes. Le projet pilote no 21 a été établi par le Règlement; par conséquent, une adaptation de la période pendant laquelle les semaines supplémentaires sont mises à la disposition des prestataires saisonniers admissibles dans le cadre du projet pilote no 21 n’est possible que par des modifications réglementaires.

Analyse de la réglementation

Avantages et coûts

Les projets pilotes antérieurs de l’a.-e. qui offraient des semaines de prestations supplémentaires à tous les bénéficiaires de prestations régulières des régions de l’a.-e. admissibles se sont révélés efficaces pour réduire la fréquence et la durée des écarts de revenus chez les prestataires saisonniers, mais n’étaient pas bien ciblés pour les travailleurs saisonniers. Par conséquent, le projet pilote no 21 vise à tirer parti des leçons apprises à ce jour en mettant à l’essai l’efficacité d’un nouveau mécanisme de ciblage.

L’avantage supplémentaire de la prolongation de la période d’admissibilité est la différence de résultats entre un programme permanent fondé sur les renseignements recueillis à partir des demandes admissibles au cours de la période du 5 août 2018 au 30 mai 2020 et un programme fondé sur des renseignements supplémentaires recueillis à partir des demandes présentées au cours de la période du 31 mai 2020 au 30 octobre 2021. La prolongation de la période d’admissibilité au projet pilote permettra à la Commission de recueillir des renseignements supplémentaires afin d’évaluer plus en détail l’efficacité du mécanisme de ciblage du projet pilote no 21 dans des conditions économiques différentes, y compris les taux de chômage historiquement bas observés en 2018 et 2019, et la pandémie de la COVID-19 en 2020. Cette dernière pourrait avoir une incidence sur l’historique des demandes de prestations d’a.-e. d’un travailleur saisonnier, qui est considérée comme faisant partie du mécanisme de ciblage.

La Commission recueillera des renseignements sur le droit à l’a.-e., les taux d’épuisement des prestations d’a.-e. et d’autres mesures du rendement parmi les prestataires admissibles, dans les différents contextes économiques. Ces renseignements seront comparés aux résultats des populations de prestataires qui ne sont pas admissibles au projet pilote, y compris ceux qui satisfont à seulement certains des aspects des critères de l’historique des demandes et ceux qui résident à l’extérieur des régions de l’a.-e. ciblées. La valeur ajoutée des renseignements supplémentaires recueillis en vertu de ce projet pilote permettera de disposer de davantage de preuves pour orienter les approches à long terme visant à aider les prestataires de l’a.-e. occupant un emploi saisonnier, et d’un meilleur mécanisme de ciblage qui soit efficace dans différentes circonstances économiques.

Cette prolongation de la période d’admissibilité dans le cadre du projet pilote no 21 mènera à un transfert des travailleurs et des employeurs qui paient des cotisations d’assurance-emploi à des prestataires saisonniers admissibles, par le versement de prestations d’assurance-emploi. Les montants de transfert totaux, actualisé à un taux de 7 % sur trois ans, s’élèvent à environ 122,2 millions de dollars en valeur actuelle, répartis sur les exercices financiers 2020-2021, 2021-2022 et 2022-2023, pour un montant annualisé estimé à 46,6 millions de dollars. On estime que plus de 77 000 prestataires saisonniers supplémentaires dans les provinces de l’Atlantique, au Québec et au Yukon, où sont situées les treize régions de l’a.-e. ciblées par ce projet profiteraient d’une incidence et d’une durée réduites des écarts de revenus grâce à la prolongation de la période pendant laquelle les semaines supplémentaires sont appliquées aux demandes. Les treize régions de l’a.-e. bénéficieront probablement aussi sur le plan économique des semaines de prestations d’a.-e. supplémentaires en raison des bénéficiaires qui dépensent leur argent localement.

Le coût différentiel pour les travailleurs et les employeurs qui paient des cotisations d’assurance-emploi est le coût d’administration du projet pilote. Le coût différentiel total de la prolongation de la période d’admissibilité dans le cadre du projet pilote no 21 revient à quelque 3,1 millions de dollars en valeur actuelle, répartis sur les exercices financiers 2020-2021, 2021-2022 et 2022-2023, pour un coût annualisé estimé à 1,2 million de dollars.

Indépendamment des considérations coûts-avantages, une analyse basée sur le Rapport actuariel 2020 sur le taux de cotisation d’assurance-emploi pour déterminer l’augmentation de la cotisation qui sera nécessaire pour assurer un équilibre du compte des opérations de l’assurance-emploi sur une période de sept ans, en tenant compte de l’inflation, a conclu qu’une augmentation de 0,12 cent par 100 $ de la rémunération assurable devrait être suffisante pour atteindre un tel équilibre.

Lentille des petites entreprises

La lentille des petites entreprises ne s’applique pas. Ce sont les chômeurs qui sont ciblés, et non les petites entreprises.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas à cette modification, puisqu’il n’y a aucun changement prévu quant aux coûts administratifs pour les entreprises ou les Canadiens.

Pour les employeurs, elle n’apporte aucun nouveau fardeau s’ajoutant aux processus normalisés actuellement en place pour les entreprises afin de soutenir les prestations d’assurance-emploi. Les entreprises continuent d’être tenues de fournir un relevé d’emploi lorsqu’elles laissent partir un employé. Les prestataires qui sont admissibles reçoivent automatiquement leurs semaines de prestations supplémentaires lorsque leur demande est établie. Ils continuent de devoir déclarer leurs activités de recherche d’emploi à Service Canada pour chaque semaine où ils demandent des prestations d’assurance-emploi. Aucune action supplémentaire n’est requise au nom de l’employeur.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

La proposition prolongera la période d’admissibilité dans le cadre d’un projet pilote réglementaire existant, qui faisait déjà l’objet d’une coopération en matière de réglementation et d’une évaluation de l’harmonisation, laquelle a conclu que le projet pilote no 21 n’a pas d’incidence en matière de coopération et de coordination réglementaires. Elle n’a pas d’incidence sur les accords internationaux (commerce, environnement, droits de la personne, etc.), les obligations ou les normes volontaires. Elle ne vise pas à minimiser ou à réduire les différences réglementaires ni à accroître la convergence réglementaire avec une autre administration. Elle ne comprend pas des exigences propres au Canada qui se distinguent des règlements adoptés par d’autres administrations pour un programme international. Elle ne vise pas à contribuer à l’harmonisation de la réglementation avec celle des États-Unis conformément aux engagements pris dans le cadre du Plan d’action conjoint du Conseil de coopération en matière de réglementation Canada–États-Unis.

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une analyse préliminaire a conclu qu’une évaluation environnementale stratégique n’est pas requise.

Analyse comparative entre les sexes (ACS+)

Cette analyse se sert de données du Rapport de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi et des données administratives de l’a.-e. Le régime d’a.-e. ne recueille pas de données sur les niveaux de scolarité, les personnes handicapées, les Autochtones et les minorités visibles.

L’élément pertinent pour déterminer qui profiterait d’une mesure offrant des semaines de prestations supplémentaires est le taux d’épuisement des prestataires d’a.-e. Lorsque des prestataires ont utilisé toutes les semaines de prestations auxquelles ils avaient droit, on dit qu’ils les ont épuisées. Seuls les prestataires qui ont épuisé leurs semaines de prestations peuvent bénéficier d’une mesure qui offre des semaines de prestations supplémentaires.

Dans les régions choisies pour le projet pilote d’a.-e., un peu plus d’hommes que de femmes devraient profiter des semaines de prestations supplémentaires d’après des données historiques recueillies avant l’établissement du projet pilote. Dans ces régions, environ 31 950 hommes (62 %) et 19 580 femmes (38 %) ayant fait des demandes de prestations saisonnières devraient épuiser leurs semaines de prestations initiales et profiteraient donc des semaines supplémentaires (sur une base annuelle).

Cette mesure ne devrait pas mener à :

Mise en œuvre et normes de service

Mise en œuvre

Les mécanismes d’exécution et de mise en œuvre existants contenus dans les procédures de contrôle et d’évaluation d’Emploi et Développement social Canada veilleront à ce que ces modifications réglementaires soient mises en œuvre adéquatement.

Une évaluation sommative du projet pilote devrait être complétée. Le Rapport annuel de contrôle et d’évaluation de l’assurance-emploi (le Rapport) est déposé au Parlement pour veiller à ce que les travailleurs, les entreprises et les autres intervenants soient au courant des résultats des mesures de l’assurance-emploi. Il détermine chaque année les demandes d’a.-e. qui répondent aux « critères saisonniers » au Canada, avec des indicateurs qui comprennent l’épuisement des semaines de prestations d’assurance-emploi et la durée moyenne des prestations, en plus du sexe des prestataires et de la répartition régionale.

Normes de service

Service Canada offre aux Canadiens un point d’accès unique pour un grand nombre de services et de prestations du gouvernement, y compris le traitement et le versement de prestations d’a.-e. Quant aux normes de service, l’objectif permanent d’Emploi et Développement social Canada est de rendre une décision concernant 80 % de toutes les demandes de prestations d’a.-e. dans les 28 jours (quatre semaines) suivant la réception de tous les renseignements pertinents.

Personne-ressource

Cara Scales
Directrice
Politique de l’assurance-emploi
Emploi et Développement social Canada
140, Promenade du Portage, Phase IV, 7e étage
Gatineau (Québec)
K1A 0J9
Courriel : cara.scales@hrsdc-rhdcc.gc.ca