Décret modifiant l’annexe 3 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre : DORS/2022-210
La Gazette du Canada, Partie II, volume 156, numéro 22
Enregistrement
DORS/2022-210 Le 11 octobre 2022
LOI SUR LA TARIFICATION DE LA POLLUTION CAUSÉE PAR LES GAZ À EFFET DE SERRE
C.P. 2022-1056 Le 7 octobre 2022
Sur recommandation du ministre de l’Environnement et en vertu du paragraphe 190(1) de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre référence a, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret modifiant l’annexe 3 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, ci-après.
Décret modifiant l’annexe 3 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre
Modifications
| Article | Colonne 2 Potentiel de réchauffement planétaire |
|---|---|
| 2 | 28 |
| 3 | 265 |
| 4 | 23 500 |
| 5 | 16 100 |
| 6 | 12 400 |
| 7 | 677 |
| 8 | 116 |
| 9 | 1 650 |
| 10 | 3 170 |
| 11 | 1 120 |
| 12 | 1 300 |
| 13 | 328 |
| 14 | 4 800 |
| 15 | 16 |
| 16 | 138 |
| 17 | 4 |
| 18 | 3 350 |
| 19 | 1 210 |
| 20 | 1 330 |
| 21 | 8 060 |
| 22 | 716 |
| 23 | 858 |
| Article | Colonne 1 Gaz |
|---|---|
| 24 | HFC-365mfc, dont la formule moléculaire est CH3CF2CH2CF3 |
| Article | Colonne 2 Potentiel de réchauffement planétaire |
|---|---|
| 24 | 804 |
| Article | Colonne 1 Gaz |
Colonne 2 Potentiel de réchauffement planétaire |
|---|---|---|
| 25 | PFC-14 (Perfluorométhane), dont la formule moléculaire est CF4 | 6 630 |
| 26 | PFC-116 (Perfluoroéthane), dont la formule moléculaire est C2F6 | 11 100 |
| 27 | PFC-c216 (Perfluorocyclopropane), dont la formule moléculaire est c-C3F6 | 9 200 |
| 28 | PFC-218 (Perfluoropropane), dont la formule moléculaire est C3F8 | 8 900 |
| 29 | PFC-318 (Perfluorocyclobutane), dont la formule moléculaire est c-C4F8 | 9 540 |
| 30 | PFC-31-10 (Perfluorobutane), dont la formule moléculaire est C4F10 | 9 200 |
| 31 | PFC-41-12 (Perfluoropentane), dont la formule moléculaire est n-C5F12 | 8 550 |
| 32 | PFC-51-14 (Perfluorohexane), dont la formule moléculaire est n-C6F14 | 7 910 |
| 33 | PFC-91-18 (Perfluorodecalin), dont la formule moléculaire est C10F18 | 7 190 |
Entrée en vigueur
4 Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2023.
RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION
(Le présent résumé ne fait pas partie des décrets.)
Enjeux
Modifications à l’annexe 4
Les changements climatiques constituent une menace mondiale urgente, dont les répercussions et les coûts devraient augmenter au fil du temps en l’absence de toute intervention. Reconnaissant la nécessité d’agir, le Canada a mis en œuvre l’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone, et continuera d’augmenter le prix de la pollution par le carbone jusqu’en 2030 afin d’encourager davantage de réductions d’émissions de gaz à effet de serre (GES), qui sont les principaux facteurs menant aux changements climatiques. L’annexe 4 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (la Loi) établit le taux de la redevance pour émissions excédentaires pour les grands émetteurs industriels dans le cadre du Système de tarification fondé sur le rendement (STFR). La redevance pour émissions excédentaires est actuellement fixée à 50 $ la tonne d’équivalent de dioxyde de carbone (CO2e) pour 2022, et restera à ce taux en l’absence de toute mise à jour. Une telle pratique ne serait pas harmonisée au prix national minimal de la pollution par le carbone pour la période de 2023 à 2030, établi dans les normes nationales minimales de rigueur, appelées le « modèle fédéral », que tous les systèmes de tarification de la pollution par le carbone au Canada doivent respecter. Le ministère des Finances met à jour la redevance sur les combustibles, établie en vertu de la partie 1 de la Loi, pour refléter le prix national minimal de la pollution par le carbone pour les années de 2023 à 2030.
Modifications à l’annexe 3
L’annexe 3 de la Loi établit les GES visés par la partie 2 de la Loi et indique la valeur du potentiel de réchauffement planétaire (PRP) associée à chaque GES. Les PRP permettent la quantification standardisée des GES en tonnes de CO2e. La connaissance des PRP a évolué depuis la publication de la Loi. Le Canada, en tant que signataire de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC) et partie à l’Accord de Paris, a l’obligation internationale de mettre à jour les PRP à compter de l’édition 2024 de son Rapport d’inventaire national (RIN), qui couvre les années de déclarations de 1990 à 2022, conformément à la décision 18/CMA.1 de la CCNUCCréférence 1. Cette décision fait référence aux valeurs des PRP indiquées dans le cinquième rapport d’évaluation (PDF, disponible en anglais seulement) du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) pour une période de 100 ans.
Le paragraphe 190(1) de la Loi permet au gouverneur en conseil de tenir compte des facteurs qu’il juge appropriés lorsqu’il prend un décret pour ajouter des GES ou modifier les PRP. Il peut s’agir de tout changement apporté aux exigences de déclaration en vertu de la CCNUCC. Il est nécessaire de modifier l’annexe 3 pour remplacer les valeurs actuelles de PRP par celles du cinquième rapport d’évaluation de manière à ce que les émissions et les réductions de GES quantifiées en vertu de la partie 2 de la Loi soient estimées à l’aide de connaissances scientifiques à jour et soient conformes au RIN du Canada.
Contexte
Modifications à l’annexe 4
Initiatives climatiques fédérales
En décembre 2015, la communauté internationale, y compris le Canada, a conclu l’Accord de Paris, qui vise à réduire les émissions de GES afin de limiter à moins de deux degrés Celsius (°C) la hausse de la température moyenne de la planète au-dessus des niveaux préindustriels et à poursuivre les efforts pour la limiter à 1,5 °C. Dans le cadre de l’Accord de Paris, le Canada s’est engagé à réduire ses émissions nationales de GES de 30 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030.
Le 12 juillet 2021, le ministre de l’Environnement (le ministre) a officiellement soumis aux Nations Unies la contribution déterminée au niveau national du Canada, revue à la hausse, selon laquelle le Canada s’engage à réduire ses émissions nationales de GES de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030. Le Canada s’est également engagé à atteindre la carboneutralité d’ici 2050 en vertu de la Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité. Pour respecter ces obligations, le gouvernement fédéral met en œuvre une série de mesures, notamment en continuant de mettre un prix sur la pollution par le carbone.
Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone
L’Approche pancanadienne pour une tarification de la pollution par le carbone (l’Approche pancanadienne), publiée en 2016, forme l’un des quatre principaux piliers du Cadre pancanadien sur la croissance propre et les changements climatiques (Cadre pancanadien). En s’appuyant sur les mesures du Cadre pancanadien, le Plan de réduction des émissions pour 2030 (PRE) décrit la façon dont le Canada atteindra son objectif revu à la hausse dans le cadre de l’Accord de Paris. Le PRE, publié en 2022, est le premier plan publié sous le régime de la Loi sur la responsabilité en matière de carboneutralité.
L’Approche pancanadienne établit les normes nationales minimales de rigueur, appelées le modèle fédéral. Les systèmes de tarification de la pollution par le carbone de tous les gouvernements provinciaux et territoriaux du Canada ont été évalués pour la première fois en fonction du modèle fédéral à l’automne 2018 et continuent de l’être régulièrement. Le modèle fédéral a pour but de garantir que tous les systèmes de tarification de la pollution par le carbone au Canada sont comparables en matière de rigueur et d’efficacité.
Les provinces et les territoires peuvent mettre en œuvre des systèmes de tarification de la pollution par le carbone qui conviennent à leur situation, soit des systèmes explicites fondés sur les tarifs ou des systèmes de plafonnement et d’échange, pourvu qu’ils respectent les critères de rigueur du modèle fédéral. Le filet de sécurité fédéral pour la tarification de la pollution par le carbone (le filet de sécurité fédéral) s’applique dans les provinces et les territoires qui n’ont pas de système de tarification de la pollution par le carbone conforme au modèle fédéral, appelés provinces et territoires assujettis. Le filet de sécurité fédéral comprend deux parties, soit une redevance réglementaire sur les combustibles fossiles (la redevance sur les combustibles) et un système d’échange réglementaire pour les installations industrielles dans les secteurs risquant fortement de voir leur compétitivité affectée et étant à risque élevé de fuites de carbone, soit le STFR.
Au plus tard, le 1er septembre 2018, les provinces et territoires devaient fournir au Ministère des précisions sur leur démarche visant à se conformer au modèle fédéral pour 2019, le cas échéant. Le processus d’évaluation a pris en compte la rigueur des systèmes provinciaux et territoriaux de tarification de la pollution par le carbone et a évalué si ces systèmes étaient conformes au modèle fédéral. Après avoir examiné chaque système provincial et territorial, le gouvernement fédéral a mis en place le filet de sécurité fédéral, en tout ou en partie, dans les provinces et territoires qui en ont fait la demande ou qui n’avaient pas de système de tarification de la pollution par le carbone conforme au modèle fédéral en 2019.
En 2022, la Colombie-Britannique, Terre-Neuve-et-Labrador, le Nouveau-Brunswick, la Nouvelle-Écosse, le Québec et les Territoires du Nord-Ouest mettent pleinement en œuvre leur système. En 2022, le filet de sécurité fédéral s’applique intégralement au Yukon, au Nunavut, au Manitoba, et en partie en Alberta (redevance sur les combustibles), en Saskatchewan (redevance sur les combustibles et STFR partiel), en Ontario (redevance sur les combustibles) et à l’Île-du-Prince-Édouard (STFR).
En 2021, le gouvernement du Canada a mis à jour le modèle fédéral pour la période de 2023 à 2030, notamment le prix national minimal de la pollution par le carbone qui augmentera de 15 $ la tonne chaque année, de 2023 à 2030. Un processus d’évaluation des soumissions provinciales et territoriales par rapport aux critères du modèle fédéral mis à jour est en cours pour cette périoderéférence 2.
Filet de sécurité fédéral pour la tarification de la pollution par le carbone et le Système de tarification fondé sur le rendement
La Loi, qui a reçu la sanction royale le 21 juin 2018, fournit le cadre juridique et les pouvoirs habilitants des deux parties du filet de sécurité fédéral. La partie 1 de la Loi établit la redevance fédérale sur les combustibles, généralement payée par les producteurs ou les distributeurs de combustibles. La redevance fédérale sur les combustibles s’applique généralement aux combustibles fossiles produits, livrés ou utilisés dans une province ou un territoire assujettis au filet de sécurité fédéral, transférés dans une province ou un territoire assujettis au filet de sécurité fédéral d’un lieu situé ailleurs au Canada, ou importés au Canada à un emplacement situé dans une province ou un territoire assujettis au filet de sécurité fédéral. L’Agence du revenu du Canada (ARC) administre la redevance sur les combustibles. La partie 2 de la Loi fournit le cadre juridique et les pouvoirs nécessaires à l’établissement du STFR qui est administré par le Ministère en vertu du Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement (le Règlement sur le STFR). Le STFR s’applique aux installations qui sont situées dans une province ou un territoire figurant à la partie 2 de l’annexe 1 de la Loi où sont exercées certaines activités industrielles, et qui émettent au moins 50 kilotonnes (kt) de CO2e par année. En outre, les installations situées dans une province ou un territoire assujettis qui émettent ou, dans le cas d’installations récentes, modernisées ou agrandies, projettent d’émettre au moins 10 kt de CO2e par année, et qui exercent une activité industrielle visée par le Règlement sur le STFR ou font partie d’un secteur industriel considéré comme risquant fortement de voir sa compétitivité affectée et comme étant à risque élevé de fuites de carbone en raison de la tarification de la pollution par le carboneréférence 3, peuvent présenter une demande de participation volontaire au STFR.
Les installations visées par le STFR (installations assujetties) doivent verser une compensation pour les émissions de GES qui excèdent leur limite d’émissions. Elles disposent de trois options quant au versement de la compensation pour les émissions excédentaires. Premièrement, elles peuvent payer au receveur général du Canada une redevance pour émissions excédentaires. Deuxièmement, elles peuvent utiliser des unités de conformité admissibles, chacune représentant une tonne de CO2e, soit : (i) les crédits excédentaires qui ont été émis par le ministre à leur installation assujettie ou qui ont été acquis par l’entremise d’échanges avec d’autres installations assujetties; (ii) les crédits compensatoires provinciaux ou territoriaux admissibles formellement reconnus par le ministre en vertu du Règlement sur le STFR comme des unités de conformité; (iii) les crédits compensatoires émis par le ministre en vertu du Règlement sur le régime canadien de crédits compensatoires concernant les gaz à effet de serre (le Règlement sur les crédits compensatoires). Troisièmement, les installations assujetties peuvent utiliser une combinaison de paiements de redevance pour émissions excédentaires et d’unités de conformité afin de verser une compensation pour les émissions excédentaires. Toutefois, à compter de la période de conformité de 2022, la personne responsable d’une installation assujettie doit verser un minimum de 25 % de l’obligation de compensation de chaque installation par paiement d’une redevance pour émissions excédentaires. Lorsque les émissions de GES d’une installation assujettie sont en deçà de sa limite d’émissions, le ministre lui émettra des crédits excédentaires pouvant être vendus ou utilisés pour s’acquitter de ses obligations futures en matière de compensation.
Modifications à l’annexe 3
Chaque GES a une durée de vie dans l’atmosphère et un potentiel de rétention de la chaleur unique. Les PRP permettent de convertir les différents GES en une mesure commune de GES, soit le CO2e. Établis selon l’avis du GIEC, les PRP sont fondés sur la capacité de chaque GES à retenir la chaleur dans l’atmosphère par rapport au dioxyde de carbone (CO2) pour une période donnée.
Les GES et les PRP figurant actuellement à l’annexe 3 de la Loi sont les mêmes que ceux que le Ministère utilisait dans le RIN. Le Canada, en tant que signataire de la CCNUCC et partie de l’Accord de Paris, doit déclarer ses émissions de GES par l’entremise du RIN en utilisant les valeurs du PRP reconnues par les parties de l’Accord de Paris lors de la Conférence des parties de la CCNUCC. Harmoniser le RIN et l’annexe 3 de la Loi est important afin d’assurer l’exactitude de la tarification des émissions de GES et de l’attribution de crédits pour les réductions d’émissions de GES.
Objectif
Les objectifs du Décret modifiant l’annexe 4 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (les modifications à l’annexe 4) et du Décret modifiant l’annexe 3 de la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre (les modifications à l’annexe 3) sont décrits ci-dessous.
Modifications à l’annexe 4
L’objectif des modifications à l’annexe 4 est de renforcer l’incitatif pour les installations assujetties à prendre des mesures pour réduire leurs émissions de GES par unité de production, contribuant ainsi aux cibles de réduction des émissions du Canada pour 2030 et 2050. Cela sera accompli en harmonisant la redevance pour émissions excédentaires avec la trajectoire de prix de la pollution par le carbone de l’Approche pancanadienne, servant de base au prix national minimal de la pollution par le carbone pour les systèmes explicites fondés sur les tarifs exigé par le modèle fédéral mis à jour et à la redevance sur les combustibles.
Modifications à l’annexe 3
L’objectif des modifications à l’annexe 3 est d’assurer que les émissions de GES et les réductions des émissions de GES quantifiées en vertu de la partie 2 de la Loi sont estimées à partir de connaissances scientifiques à jour, conformément aux obligations du Canada en vertu de la CCNUCC en matière de déclaration des GES et à l’inventaire officiel des GES du Canada, le RIN.
Description
Modifications à l’annexe 4
Les modifications apportées à l’annexe 4 mettent à jour le taux de la redevance pour émissions excédentaires pour les années civiles de 2023 à 2030. La redevance pour émissions excédentaires est augmentée à 65 $ la tonne de CO2e en 2023 et augmente de 15 $ par année civile jusqu’en 2030, menant à une redevance pour émissions excédentaires de 170 $ la tonne de CO2e pour 2030 et pour les années qui s’ensuivent.
Modifications à l’annexe 3
Les modifications apportées à l’annexe 3 remplacent les valeurs des PRP du quatrième rapport d’évaluation (PDF, disponible en anglais seulement) du GIEC par celles du cinquième rapport d’évaluation (PDF, disponible en anglais seulement) du GIEC, pour les GES figurant à l’annexe 3. Le CO2 conservera la valeur de PRP de 1, car il sert de gaz de référence. Ces modifications clarifient également les noms des perfluorocarbures à l’annexe 3 en ajoutant leurs acronymes, en plus de leurs formules moléculaires, comme c’est actuellement le cas pour les hydrofluorocarbures.
Élaboration de la réglementation
Consultation
Modifications à l’annexe 4
En décembre 2020, le gouvernement du Canada a indiqué qu’il examinerait le modèle fédéral en vue de le renforcer et d’harmoniser davantage les systèmes de tarification de la pollution par le carbone à l’échelle du Canada pour la période après 2022. Au début de 2021, le Canada a mené des dialogues bilatéraux avec les gouvernements provinciaux et territoriaux et avec les organisations autochtones sur la trajectoire proposée du prix de la pollution par le carbone pour la période de 2023 à 2030, y compris sur la trajectoire proposée de la redevance pour émissions excédentaires. Les provinces et les territoires ont ainsi pu faire part de leurs commentaires et fournir une modélisation détaillée des éventuelles retombées économiques d’une augmentation de la trajectoire de prix de la pollution par le carbone. À la suite de ces dialogues, le gouvernement du Canada a confirmé le 12 juillet 2021 que le prix national minimal de la pollution par le carbone établi dans l’Approche pancanadienne augmentera de 15 $ la tonne de CO2e chaque année, de 2023 à 2030. En août 2021, le gouvernement du Canada a également confirmé la mise à jour du modèle fédéral pour la période de 2023 à 2030référence 4.
Les modifications à l’annexe 4 sont exemptées de publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada. Le gouvernement du Canada a déjà déterminé et annoncé la trajectoire de prix de la pollution par le carbone à la suite de la consultation auprès des provinces et des territoires comme discuté précédemment. Par conséquent, ces modifications sont publiées directement à la Partie II de la Gazette du Canada, sans consultation additionnelle.
Modifications à l’annexe 3
Il n’y a eu aucune consultation sur ces modifications. Les changements apportés aux valeurs des PRP, tels qu’ils sont décrits en détail dans le cinquième rapport d’évaluation, sont déjà accessibles au public et ont fait l’objet d’un consensus au GIEC. Le processus pour mettre à jour les valeurs des PRP pour le cinquième rapport d’évaluation comprenait des consultations auprès de la communauté scientifique internationale évaluant la science liée aux changements climatiques. La mise à jour des valeurs de PRP représente le consensus atteint au sein de cette communauté.
Les modifications à l’annexe 3 sont exemptées de publication préalable dans la Partie I de la Gazette du Canada. Elles sont liées à l’obligation internationale en matière de déclaration des émissions de GES en vertu de la CCNUCC. Ces changements soutiennent et améliorent également l’harmonisation entre les exigences relatives à la déclaration des émissions de GES en vertu de la partie 2 de la Loi et les exigences correspondantes en vertu de la Loi canadienne sur la protection de l’environnement (1999) pour le RIN.
Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones
Une évaluation a permis d’examiner la portée géographique et l’objet des modifications par rapport aux traités modernes en vigueur et aucune obligation potentielle relative aux traités modernes n’a été relevée. Les modifications respectent les obligations du gouvernement du Canada en ce qui concerne les droits protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, des traités modernes, ainsi que des obligations internationales en matière de droits de la personne. Le gouvernement du Canada continue de travailler avec les organisations autochtones pour que l’approche fédérale de tarification de la pollution par le carbone et la remise des produits tiennent compte de la situation et des priorités uniques des peuples autochtones.
Choix de l’instrument
Modifications à l’annexe 4
Les modifications à l’annexe 4 sont nécessaires pour mettre en œuvre pleinement la décision du Canada de mettre à jour la trajectoire du prix de la pollution par le carbone dans le cadre de l’Approche pancanadienne qui s’applique pour la période de 2023 à 2030. Si les modifications n’étaient pas mises en œuvre, la redevance pour émissions excédentaires demeurerait au niveau de 2022, soit à 50 $ la tonne de CO2e. La redevance pour émissions excédentaires ne serait donc pas harmonisée avec le modèle fédéral mis à jour ni avec la nouvelle trajectoire de la redevance fédérale sur les combustibles.
Par rapport aux autres alternatives possibles, comme une réglementation fondée sur la technologie ou le financement des investissements dans certaines technologies propres, les économistes et les experts s’entendent pour dire que la tarification de la pollution par le carbone est l’un des moyens les plus efficaces pour réduire les émissions de GES et stimuler les investissements dans l’innovation propre. La tarification de la pollution par le carbone pour les installations provenant de secteurs risquant fortement de voir leur compétitivité affectée et étant à risque élevé de fuites de carbone, par l’entremise du STFR, fournit aux émetteurs industriels des incitatifs économiques pour réduire leurs émissions, tout en atténuant les répercussions sur les coûts découlant de la tarification de la pollution par le carbone et en offrant de la souplesse en matière de conformité. Pour réduire leurs émissions de GES, les émetteurs peuvent choisir d’investir dans des changements technologiques ou opérationnels, d’acheter des unités de conformité admissibles provenant d’installations ou de projets qui réduisent les émissions, ou de continuer d’émettre la même quantité de GES et verser une compensation pour les émissions excédentaires, selon l’option la plus rentable en fonction de leur situation.
Modifications à l’annexe 3
Le Canada, en tant que signataire de la CCNUCC et partie de l’Accord de Paris, a l’obligation internationale de mettre à jour les valeurs de PRP à compter de l’édition 2024 de son RIN, qui couvre les années de 1990 à 2022, conformément à la décision 18/CMA.1 de la CCNUCCréférence 5. Cette décision fait référence aux valeurs de PRP indiquées dans le cinquième rapport d’évaluation (PDF, disponible en anglais seulement) pour une période de 100 ans.
Les modifications à l’annexe 3 sont nécessaires pour refléter les connaissances scientifiques à jour sur les PRP et pour assurer la cohérence avec les déclarations des émissions de GES par l’entremise du RIN du Ministère à la CCNUCC pour les années de déclaration de 2022 et ultérieures. Sans ces modifications, les règlements édictés en vertu de la partie 2 de la Loi (c’est-à-dire le Règlement sur le STFR et le Règlement sur les crédits compensatoires) continueraient d’appliquer aux GES énumérés à l’annexe 3 les valeurs de PRP du quatrième rapport d’évaluation (PDF, disponible en anglais seulement), et seraient incohérents avec les futures obligations en matière de déclarations du Canada en vertu de la CCNUCC.
La Loi permet au gouverneur en conseil de prendre un décret pour modifier l’annexe 3. Le gouverneur en conseil peut tenir compte de tout facteur qu’il juge approprié, y compris de tout changement apporté aux exigences de déclaration en vertu de la CCNUCC. Les modifications à l’annexe 3 sont liées à une obligation internationale en vertu de la CCNUCC de déclarer les émissions et les réductions de GES. De plus, en vertu du Règlement sur le STFR et du Règlement sur les crédits compensatoires, il est important de maintenir une cohérence en matière de quantification des émissions et des réductions de GES afin de préserver l’intégrité du marché d’échange de droits d’émissions.
Analyse de la réglementation
Avantages et coûts
Modifications à l’annexe 4
La nouvelle trajectoire du prix de la pollution par le carbone pour la redevance pour émissions excédentaires est étroitement liée au projet de Règlement modifiant le Règlement sur le système de tarification fondé sur le rendement et le Règlement sur les pénalités administratives en matière d’environnement (projet de modifications au Règlement sur le STFR) du Ministère. Ces modifications incluraient la mise en place de taux de resserrement annuels (augmentations annuelles du niveau de rigueur) appliqués aux normes de rendement pour les activités exercées aux installations assujetties du STFR fédéral. L’intention et l’objectif combinés des politiques derrière les modifications à l’annexe 4 et le projet de modifications au Règlement sur le STFR sont de maintenir un prix sur la pollution par le carbone capable d’inciter les installations assujetties à réduire leurs émissions par unité de production, tout en atténuant les risques liés à la compétitivité et aux fuites de carbone. La réalisation de cet objectif global n’est possible que si ces deux politiques vont de l’avant. En raison de cette interdépendance, l’analyse d’impact de la réglementation pour les modifications à l’annexe 4, comprenant le cadre analytique ainsi que la modélisation et l’analyse officielles, est présentée dans le résumé de l’étude d’impact de la réglementation (REIR) qui accompagne le projet de modifications au Règlement sur le STFR, qui sera publié en entier dans la Partie I de la Gazette du Canada.
Le REIR pour le projet de modifications au Règlement sur le STFR comprend un scénario de base dans lequel les modifications à l’annexe 4 et le projet de modifications au Règlement sur le STFR (l’ensemble des modifications) ne sont pas pris par le gouverneur en conseil. Les coûts et les avantages résumés ici sont attribuables à la mise en œuvre de l’ensemble des modifications. Les résultats sont basés sur la portée d’application du STFR au moment de la publication, s’appliquant en 2022 au Yukon, au Nunavut, au Manitoba, à l’Île-du-Prince-Édouard et partiellement en Saskatchewan. Comme mentionné ci-dessus, un processus d’évaluation des soumissions provinciales et territoriales en fonction des critères du modèle fédéral mis à jour est en cours pour la période de 2023 à 2030référence 2.
L’ensemble des modifications entraînera des réductions cumulatives d’émissions de GES de 5,8 mégatonnes de CO2e entre 2023 et 2030, qui entraîneront une diminution du bien-être des ménages canadiens pouvant se situer entre 513 millions de dollars et 855 millions de dollars, soit une estimation moyenne de 684 millions de dollars. Ces réductions d’émissions de GES seraient réalisées à un coût pour la société estimé entre 89 $ et 149 $ la tonne de CO2e réduite, soit une estimation moyenne de 119 $ la tonne de CO2e. Pour évaluer les résultats, le Ministère a réalisé une analyse du seuil de rentabilité en comparant le coût pour la société par tonne de réduction provenant de l’ensemble des modifications à la valeur du coût social du carbone (CSC) publiée en 2016 par le Ministère, ainsi qu’à des estimations plus récentes de la valeur du CSC trouvées dans la littérature universitaire d’environ 52 $ à 443 $ la tonne de CO2e. Ces valeurs du CSC représentent les avantages des réductions d’émissions de GES, mesurés par le coût évité des dommages liés aux changements climatiques. Étant donné qu’il existe une gamme d’estimations récentes du CSC qui, pour la plupart, dépassent le coût pour la société estimé par tonne de réduction découlant de l’ensemble des modifications, le Ministère conclut qu’il est probable que les avantages monétisés de l’ensemble des modifications dépassent leurs coûts pour la période de 2023 à 2030.
Si le gouverneur en conseil n’approuvait pas les modifications à l’annexe 4, la redevance pour émissions excédentaires resterait à 50 $ la tonne de CO2e. Le STFR fédéral ne serait pas harmonisé au modèle fédéral mis à jour. Les systèmes de tarification fondés sur le rendement pour l’industrie au Canada, y compris le système fédéral, doivent être conçus pour maintenir un signal du prix marginal pour toutes les émissions visées équivalent au prix national minimal sur la pollution par le carbone. Le signal de prix marginal reflète le prix sur le marché des unités de conformité, y compris les crédits excédentaires qui sont générés par les installations émettant en deçà de leur limite d’émissions. Sans ces modifications, les installations assujetties ne seraient pas incitées à saisir les occasions de réduction des émissions qui coûtent plus de 50 $ la tonne. En effet, les installations assujetties qui émettent au-delà de leur limite d’émissions respective pourraient toujours choisir de verser une compensation au gouvernement du Canada pour leurs émissions excédentaires sous forme de paiements de redevance pour émissions excédentaires au taux de 50 $ la tonne de CO2e. Par conséquent, il est prévu que des niveaux plus faibles de réduction des émissions de GES soient encouragés et atteints dans ce cas, par rapport au cas où les modifications à l’annexe 4 et le projet de modifications au Règlement sur le STFR seraient mis en œuvre simultanément.
Modifications à l’annexe 3
Les modifications à l’annexe 3 sont nécessaires pour permettre l’utilisation des valeurs de PRP du cinquième rapport d’évaluation, en vertu de la partie 2 de la Loi pour les GES figurant à l’annexe 3. L’application d’une mesure commune au moyen des valeurs du PRP permet de convertir la quantité de chaque gaz en CO2e et de les additionner. Ces modifications, présentées au tableau 1, reflètent les connaissances scientifiques à jour concernant le PRP associé à chacun des GES.
| Article | Gaz (formule moléculaire entre parenthèses) | Potentiel de réchauffement planétaire provenant du cinquième rapport d’évaluation (nouveau) | Potentiel de réchauffement planétaire provenant du quatrième rapport d’évaluation (ancien) |
|---|---|---|---|
| 1 | Dioxyde de carbone (CO2) | 1 | 1 |
| 2 | Méthane (CH4) | 28 | 25 |
| 3 | Oxyde nitreux (N2O) | 265 | 298 |
| 4 | Hexafluorure de soufre (SF6) | 23 500 | 22 800 |
| 5 | Trifluorure d’azote (NF3) | 16 100 | 17 200 |
| 6 | HFC-23 (CHF3) | 12 400 | 14 800 |
| 7 | HFC-32 (CH2F2) | 677 | 675 |
| 8 | HFC-41 (CH3F) | 116 | 92 |
| 9 | HFC-43-10mee (CF3CHFCHFCF2CF3) | 1 650 | 1 640 |
| 10 | HFC-125 (CHF2CF3) | 3 170 | 3 500 |
| 11 | HFC-134 (CHF2CHF2) | 1 120 | 1 100 |
| 12 | HFC-134a (CH2FCF3) | 1 300 | 1 430 |
| 13 | HFC-143 (CH2FCHF2) | 328 | 353 |
| 14 | HFC-143a (CH3CF3) | 4 800 | 4 470 |
| 15 | HFC-152 (CH2FCH2F) | 16 | 53 |
| 16 | HFC-152a (CH3CHF2) | 138 | 124 |
| 17 | HFC-161 (CH3CH2F) | 4 | 12 |
| 18 | HFC-227ea (CF3CHFCF3) | 3 350 | 3 220 |
| 19 | HFC-236cb (CH2FCF2CF3) | 1 210 | 1 340 |
| 20 | HFC-236ea (CHF2CHFCF3) | 1 330 | 1 370 |
| 21 | HFC-236fa (CF3CH2CF3) | 8 060 | 9 810 |
| 22 | HFC-245ca (CH2FCF2CHF2) | 716 | 693 |
| 23 | HFC-245fa (CHF2CH2CF3) | 858 | 1 030 |
| 24 | HFC-365mfc (CH3CF2CH2CF3) | 804 | 794 |
| 25 | PFC-14; Perfluorométhane (CF4) | 6 630 | 7 390 |
| 26 | PFC-116; Perfluoroéthane (C2F6) | 11 100 | 12 200 |
| 27 | PFC-218; Perfluoropropane (C3F8) | 8 900 | 8 830 |
| 28 | PFC-31-10; Perfluorobutane (C4F10) | 9 200 | 8 860 |
| 29 | PFC-318; Perfluorocyclobutane (c-C4F8) | 9 540 | 10 300 |
| 30 | PFC-41-12; Perfluoropentane (n-C5F12) | 8 550 | 9 160 |
| 31 | PFC-51-14; Perfluorohexane (n-C6F14) | 7 910 | 9 300 |
| 32 | PFC-91-18; Perfluorodecalin (C10F18) | 7 190 | 7 500 |
| 33 | PFC-c216; Perfluorocyclopropane (c-C3F6) | 9 200 | 17 340 |
Les modifications aux valeurs des PRP qui devraient avoir le plus de répercussions sont celles apportées au méthane (PRP plus élevé) et à l’oxyde nitreux (PRP plus bas). En excluant le CO2, les installations industrielles émettent du méthane et de l’oxyde nitreux plus fréquemment et en plus grande quantité comparativement aux autres GES.
La mise à jour des valeurs de PRP à l’annexe 3 aura des répercussions sur la quantification des émissions de GES pour les installations assujetties dans le cadre du Règlement sur le STFR. Premièrement, les normes de rendement ont été calculées à l’aide de données historiques sur les émissions de GES par unité de production des installations en utilisant les valeurs antérieures de PRP. C’est la raison pour laquelle le Ministère propose d’apporter des modifications corrélatives lorsque les changements des PRP auraient un effet important sur la valeur des normes de rendement pour les activités industrielles prévues à l’annexe 1 du Règlement sur le STFR, en tenant compte des valeurs révisées de PRP. Par ailleurs, la mise à jour des valeurs de PRP pourrait entraîner des changements dans la quantification des émissions de GES totales d’une installation assujettie. Cela pourrait également mener à des changements dans le calcul de la limite d’émissions d’une installation assujettie, qui est exprimée en tonnes de CO2e et est égale à la somme de la production de l’installation pour chaque activité industrielle visée, multipliée par la norme de rendement applicable.
De plus, la mise à jour des PRP à l’annexe 3 aura des répercussions sur la quantification des réductions de GES pour les promoteurs en vertu du Règlement sur les crédits compensatoires, aussi édicté en vertu de la Loi. Ce règlement établit un régime de crédits compensatoires fédéral pour les projets pour lesquels s’applique un protocole de crédits compensatoires fédéral et qui réduisent les GES figurant à l’annexe 3, soit en empêchant ou éliminant leur émission dans l’atmosphère. Le régime de crédits compensatoires fédéral élargit davantage le signal du prix fédéral de la pollution par le carbone et encourage les activités qui mènent à des réductions des GES qui ne sont pas exigées en vertu des lois existantes ni visées par la tarification de la pollution par le carbone. Le Règlement sur les crédits compensatoires permet au ministre d’émettre des crédits compensatoires aux promoteurs pour leurs réductions de GES découlant de projets répondant aux critères d’admissibilité et qui sont mis en œuvre conformément aux règlements et aux protocoles applicables. Un crédit compensatoire représente une tonne de CO2e. Les PRP indiqués à l’annexe 3 sont utilisés pour quantifier les réductions de GES découlant des projets menés dans le cadre du régime de crédits compensatoires fédéral.
Les modifications à l’annexe 3 reflètent les connaissances scientifiques à jour sur les PRP. Elles ne devraient donc pas avoir un impact notable sur le STFR dans son intégralité. Toutefois, dans certains cas, ces modifications pourraient avoir des répercussions sur la quantification des émissions et des réductions de GES, ce qui pourrait avoir une incidence sur le nombre de crédits qui auraient été autrement accordés aux installations ou aux promoteurs, ou les obligations de compensation des installations assujetties. Ces modifications sont liées à l’obligation internationale de déclarer les émissions de GES en vertu de la CCNUCC. Afin de respecter son engagement, le Ministère est tenu d’utiliser les valeurs de PRP mises à jour pour la déclaration des GES dans le RIN à compter de l’année de déclaration 2022.
Coûts assumés par le gouvernement
Le Ministère administre un système de crédits et de suivi, utilisé pour le STFR fédéral et le régime fédéral de crédits compensatoires, qui devra être mis à jour pour tenir compte des modifications aux annexes 3 et 4. Toutefois, les coûts administratifs pour le gouvernement fédéral résultant de cette mise à jour devraient être négligeables.
Lentille des petites entreprises
Le STFR fédéral est conçu de façon à permettre aux installations à participation non obligatoire situées dans des provinces ou des territoires assujettis au filet de sécurité et pouvant être considérées comme des petites entreprises de présenter une demande de participation volontaire au STFR. Les éléments clés pour déterminer si une installation devrait pouvoir participer volontairement au STFR (participant volontaire) comprennent notamment si l’installation exerce une activité prévue à l’annexe 1 du Règlement sur le STFR, ou si elle fait partie d’un secteur à risque de répercussions sur la compétitivité et de fuites de carbone en raison de la tarification de la pollution par le carbone, et qui émet ou, dans le cas d’une installation récente, modernisée ou agrandie, prévoit émettre au moins 10 kt de CO2e par anréférence 6.
Les modifications à l’annexe 3 et les modifications à l’annexe 4 ne devraient pas entraîner de répercussions sur les petites entreprises. Selon les renseignements disponibles pour la période de conformité de 2022, aucune installation dans les provinces et territoires actuellement assujettis au filet de sécurité et tenue de participer au STFR (participant obligatoire) n’est considérée comme une petite entreprise. À mesure que l’incitatif de participer au STFR augmentera avec la nouvelle trajectoire du prix de la pollution par le carbone, il y a plus de chances qu’au cours de la période de 2023 à 2030 les avantages potentiels de la participation au STFR l’emportent sur les coûts associés pour une installation visée par la redevance fédérale sur les combustibles ou à une taxe ou une redevance sur le carbone provinciale ou territoriale. Toutefois, étant donné que le STFR est en place depuis un certain nombre d’années et qu’en général les installations ont un incitatif à y participer volontairement, la plupart des installations admissibles ont probablement déjà présenté une demande de participation volontaire au STFR. Par conséquent, compte tenu de la portée d’application actuelle du STFR, aucun nouveau participant, notamment les petites entreprises, n’est prévu à la suite de ces modifications.
Règle du « un pour un »
La règle du « un pour un » ne s’applique pas. Les modifications à l’annexe 4 introduisent de nouveaux taux de la redevance pour émissions excédentaires au cours de la période de 2023 à 2030. Ces valeurs ne changeront toutefois pas la façon dont les installations assujetties calculent le paiement de leur redevance pour émissions excédentaires. De la même façon, les modifications à l’annexe 3 introduisent de nouvelles valeurs de PRP. Cependant, elles ne changeront pas la façon dont les installations assujetties et les promoteurs calculent leurs émissions et leurs réductions d’émissions de GES. Par conséquent, ces modifications ne devraient pas entraîner des coûts administratifs pour les entreprises. De plus, ces modifications n’apportent aucun changement sur le plan des titres réglementaires fédéraux.
Coopération et harmonisation en matière de réglementation
Le Canada travaille en partenariat avec la communauté internationale à la mise en œuvre de l’Accord de Paris, qui vise à réduire les émissions de GES afin de limiter à moins de 2 °C la hausse de la température moyenne de la planète au-dessus des niveaux préindustriels et à poursuivre les efforts pour la limiter à 1,5 °C. Dans le cadre de l’Accord de Paris, le Canada s’est précédemment engagé à réduire ses émissions nationales de GES de 30 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030. Le 12 juillet 2021, le ministre a officiellement soumis aux Nations Unies la contribution déterminée au niveau national du Canada revue à la hausse, engageant le Canada à réduire ses émissions nationales de GES de 40 % à 45 % sous les niveaux de 2005 d’ici 2030. Afin de respecter ces engagements, le gouvernement fédéral met en œuvre une série de mesures, notamment en continuant de mettre un prix sur la pollution par le carbone.
Les modifications à l’annexe 4 augmenteront l’incitatif pour les installations industrielles assujetties dans le cadre du STFR à réduire davantage leurs émissions de GES par unité de production. Ces modifications sont également requises pour que le STFR contribue, au niveau attendu souligné dans le PRE 2030 du Canada, aux réductions globales d’émissions nécessaires pour atteindre la cible de réduction des émissions de GES du Canada d’ici 2030, et pour encourager davantage l’innovation industrielle afin d’aider le Canada à atteindre la carboneutralité d’ici 2050. Les modifications à l’annexe 3 garantiront que les émissions et les réductions de GES quantifiées dans le cadre de la partie 2 de la Loi sont calculées d’après les connaissances scientifiques à jour et conformément aux méthodes de quantifications utilisées pour l’inventaire officiel des GES du Canada, le RIN, et aux obligations internationales de déclaration des GES du Canada en vertu de la CCNUCC.
La Loi permet l’échange de crédits avec d’autres marchés du carbone, qu’ils soient nationaux ou internationaux. Le Canada, en partenariat avec d’autres parties de la CCNUCC, participe à des discussions sur les crédits provenant d’autres pays, officiellement appelés résultats d’atténuation transférés à l’échelle internationale, et sur des approches non fondées sur le marché pour accélérer la rédaction de lignes directrices visant à mettre en œuvre l’Accord de Paris. Une fois rédigées, ces lignes directrices faciliteraient l’échange de crédits et les liens avec les systèmes de tarification de la pollution par le carbone à l’extérieur du Canada.
Évaluation environnementale stratégique
Les modifications à l’annexe 3 et les modifications à l’annexe 4 contribuent toutes les deux à l’atteinte des objectifs de l’Approche pancanadienne. Le Ministère a effectué des évaluations environnementales stratégiques en 2017, 2018, 2019 et 2021 relativement aux éléments de ses politiques de tarification de la pollution par le carbone, y compris pour l’Approche pancanadienne, conformément à la Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes (PDF).
Basées sur ces évaluations environnementales stratégiques, les modifications à l’annexe 3 et les modifications à l’annexe 4 contribueront aux efforts visant à atteindre la nouvelle cible de réduction des émissions de GES plus ambitieuse du Canada pour 2030 ainsi que la carboneutralité d’ici 2050, en appuyant la mise en œuvre du STFR fédéral et du régime fédéral de crédits compensatoires. Ces deux derniers sont deux éléments clés de l’approche de la tarification de la pollution par le carbone du Canada, pour la période de 2023 à 2030 et au-delà. L’évaluation environnementale stratégique menée en 2021 sur le système fédéral de tarification de la pollution par le carbone a révélé que ce dernier devrait entraîner d’importants effets environnementaux positifs, tels que la réduction des émissions de GES et de l’intensité des émissions de la production et de la consommation d’énergie, en favorisant l’adoption de technologies propres et de la transition vers une économie à faibles émissions de carbone. Les modifications à l’annexe 3 et les modifications à l’annexe 4 s’harmonisent également avec la Stratégie fédérale de développement durable 2022-2026 du Canada, notamment sur les objectifs de développement durable (ODD) suivants : Bonne santé et bien-être (ODD 3); Énergie propre et d’un coût abordable (ODD 7); Industrie, innovation et infrastructure (ODD 9); Villes et communautés durables (ODD 11); Consommation et production responsables (ODD 12); Mesures relatives à la lutte contre les changements climatiques (ODD 13); et Partenariats pour la réalisation des objectifs (ODD 17).
Analyse comparative entre les sexes plus
Les changements climatiques ont des répercussions considérables sur la santé, l’économie et l’environnement de tous les Canadiens et Canadiennes. Cependant, ces répercussions devraient se faire ressentir plus durement chez les populations qui sont déjà vulnérables en raison de facteurs comme la situation géographique, le sexe, l’âge, le statut autochtone, le statut de minorité ou le handicap. La lutte contre les changements climatiques pourrait avoir un effet positif sur de nombreux domaines liés à la qualité de vie. Les groupes vulnérables peuvent ressentir davantage ces effets positifs parce qu’ils sont touchés de façon disproportionnée. Il s’agit notamment des régions et des collectivités nordiques et côtières, des communautés autochtones, des personnes handicapées, des personnes ayant des problèmes de santé existants, des nourrissons et des enfants, des personnes âgées, des femmes et des collectivités à faible revenu.
Comme mentionné dans la section « Analyse de la réglementation », il existe un lien étroit entre la nouvelle trajectoire du prix du carbone de la redevance pour émissions excédentaires introduite par les modifications à l’annexe 4 et la mise en place d’une augmentation annuelle des niveaux de rigueur appliquée aux normes de rendement pour les installations assujetties dans le cadre du STFR fédéral. Compte tenu de cette relation, le Ministère a pris en compte les répercussions cumulatives de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) liées aux modifications à l’annexe 4 et au projet de modifications au Règlement sur le STFR, que le Ministère élabore simultanément, dans le REIR accompagnant le projet de modifications au Règlement sur le STFR.
L’ACS+ n’a pas relevé de répercussions notables liées aux modifications à l’annexe 3, puisque ces modifications reflètent les connaissances scientifiques à jour.
Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service
Mise en œuvre
Les modifications à l’annexe 4 entreront en vigueur à la date de leur enregistrement. Aucun changement opérationnel n’est nécessaire pour la mise en œuvre de ces modifications. Les personnes responsables des installations assujetties doivent verser une compensation pour les émissions excédentaires pour une période de conformité (année civile) donnée dans le cadre du STFR fédéral, comme pour les périodes de conformité antérieures. Cette compensation comprend tout paiement des redevances pour émissions excédentaires devant être effectué au taux applicable, soit au prix de la redevance par tonne d’émissions excédentaires de CO2e, comme prévu à l’annexe 4 de la Loi.
Les modifications à l’annexe 3 mettant à jour les PRP associés aux GES entreront en vigueur le 1er janvier 2023. Les personnes responsables des installations assujetties au STFR fédéral utiliseront les valeurs des PRP mises à jour dans leurs rapports annuels de 2023 et pour les périodes de conformité subséquentes en vertu du Règlement sur le STFR. Les promoteurs du régime fédéral de crédits compensatoires utiliseront les PRP mis à jour à compter de leur première période de déclaration respective en vertu du Règlement sur les crédits compensatoires.
Le Ministère communiquera ces modifications par courriel aux parties réglementées et mettra à jour la page Web du gouvernement du Canada sur le Système de tarification fondé sur le rendement et la page Web du gouvernement du Canada sur le Régime de crédits compensatoires pour les GES du Canada afin de fournir des renseignements sur les exigences de ces modifications.
Conformité et application
Les fonctionnaires du Ministère prendront des mesures pour mettre en œuvre et appliquer les modifications à l’annexe 3 et les modifications à l’annexe 4, au besoin, conformément aux politiques du Ministère en matière de conformité et d’application de la loiréférence 7. Les agents d’application de la loi appliqueront les principes énoncés dans les politiques de conformité et d’application de la loi lorsqu’ils vérifieront la conformité à la loi. Ces politiques établissent l’éventail des mesures d’application de la loi possibles en cas d’infractions présumées. Si un agent d’application de la loi découvre une infraction présumée lors d’une inspection ou d’une enquête, il choisira la mesure d’application de la loi appropriée en fonction des politiques.
Personnes-ressources
Katherine Teeple
Directrice exécutive
Division de la gestion des émissions industrielles de gaz à effet de serre
Bureau des marchés du carbone
Direction générale de la protection de l’environnement
Ministère de l’Environnement
351, boulevard Saint-Joseph
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : tarificationducarbone-carbonpricing@ec.gc.ca
Matthew Watkinson
Directeur
Division de l’analyse et de l’évaluation de la réglementation
Direction de l’analyse économique
Direction générale de la politique stratégique
Ministère de l’Environnement
200, boulevard Sacré-Cœur
Gatineau (Québec)
K1A 0H3
Courriel : RAVD.DARV@ec.gc.ca