Décret retirant certains billets : DORS/2019-146

La Gazette du Canada, Partie II, volume 153, numéro 11

Enregistrement

DORS/2019-146 Le 22 mai 2019

LOI SUR LA MONNAIE

C.P. 2019-572 Le 21 mai 2019

Sur recommandation du ministre des Finances et en vertu de l’alinéa 9(1)b) référence a de la Loi sur la monnaie référence b, Son Excellence la Gouverneure générale en conseil prend le Décret retirant certains billets, ci-après.

Décret retirant certains billets

Billets retirés

1 Les billets émis en vertu de la Loi sur la Banque du Canada dans les coupures ci-après sont retirés :

Entrée en vigueur

2 Le présent décret entre en vigueur le 1er janvier 2021.

RÉSUMÉ DE L’ÉTUDE D’IMPACT DE LA RÉGLEMENTATION

(Le présent résumé ne fait pas partie du Décret.)

Enjeux

Tous les billets de banque émis par la Banque du Canada depuis 1935 ont qualité de monnaie ayant cours légal. Bien que la Banque n’ait pas imprimé de nouvelles coupures de 1 $, de 2 $, de 25 $, de 500 $ ou de 1 000 $ depuis des décennies, plus d’un milliard de dollars de ces coupures demeurent en circulation. Les éléments de sécurité de ces billets sont archaïques. Les billets de 1 000 $ en particulier facilitent les opérations illicites.

Contexte

Autorités et mandats existants

En vertu de la Loi constitutionnelle de 1867, le Parlement du Canada a l’autorité législative exclusive sur toutes les questions ayant trait à la monnaie et aux pièces, à l’émission du papier-monnaie et de la monnaie ayant cours légal. Jusqu’à maintenant, le Parlement a choisi de légiférer sur ces questions en vertu de la Loi sur la Banque du Canada et de la Loi sur la monnaie. Ces lois confèrent à la Banque du Canada le droit exclusif d’émettre des billets destinés à circuler à titre de monnaie ayant cours légal au Canada. La Banque du Canada est chargée de fournir aux Canadiens des billets de banque qui peuvent être utilisés en toute confiance.

« Monnaie ayant cours légal » s’entend d’une monnaie qui peut légalement être remise en paiement d’une dette. Tous les billets émis par la Banque du Canada sont des monnaies ayant cours légal et peuvent être utilisés pour le paiement d’une dette : les gouvernements, les entreprises et les personnes physiques sont tenus d’accepter un paiement au moyen de tout billet de banque, quelle qu’en soit la quantité, si le paiement est effectué pour rembourser une dette ou au titre d’une obligation financière.

Retrait des billets de banque

La Banque du Canada fournit aux institutions financières les billets dont elles ont besoin pour répondre à la demande du public par l’entremise du système de distribution des billets de banque. Ce système est également utilisé afin de supprimer les billets retirés (c’est-à-dire les billets qui ne sont pas en circulation) et ceux qui sont considérés comme étant inadéquats et ne doivent plus être mis en circulation (par exemple les billets mutilés ou défigurés).

Depuis 1935, la Banque du Canada a émis sept séries de billets de banque, ce qui a engendré 65 différentes variantes de coupures. Toutes les variantes de coupures avant les séries Frontières en polymère (de 2011 à 2013) ont été retirées et enlevées de la circulation à mesure qu’elles ont refait surface. Environ 13,9 milliards de dollars sur un total de 82,4 milliards de dollars en circulation sous forme de billets font partie d’anciennes séries de billets de banque qui n’ont pas encore fait surface et, par conséquent, sont considérés comme étant toujours en circulation. Parmi ces billets, qui ne sont pas en polymère, on compte principalement ceux de 100 $ (7,8 milliards de dollars), de 50 $ (2,3 milliards de dollars), de 20 $ (2,1 milliards de dollars) et de 1 000 $ (747 millions de dollars). Cela comprend également des billets de banque faisant partie d’anciennes séries qu’il ne sera probablement pas possible de rembourser (par exemple des billets de collection comme les billets commémoratifs de 25 $ et de 500 $ émis en 1935), des billets de banque qui facilitent les activités illicites, des billets de banque détenus en tant que réserve de valeur comme mesure de précaution et des billets de banque qui ont été perdus ou détruits. Le tableau 1 présente la quantité de billets de banque toujours en circulation qui font l’objet du retrait du cours légal annoncé par le gouvernement dans le budget de 2018.

Tableau 1 : Billets de banque de la Banque du Canada (en milliers de $, en décembre 2018)

Billets

Volume en circulation

Année du retrait
de la circulation

1 $

151 180

1989

2 $

207 553

1996

25 $

46

1935

500 $

20

1935

1 000 $

686 000

2000
 

1 044 799

  
Billets de banque et crimes financiers

En février 2018, le ministère des Finances (le Ministère) a publié le document de consultation « Examen du Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes » dans lequel la section intitulée « Monnaie en vrac » indique que les billets de banque de grande valeur facilitent les opérations illicites, que le Canada ne produit plus de billets de 1 000 $ depuis 2000 et que le retrait du cours légal des coupures de grande valeur pourrait être considéré comme la prochaine étape pratique afin de renforcer la confiance dans l’utilisation de la devise canadienne pour des opérations légitimes au Canada et à l’étranger. Cette étape serait conforme avec les pratiques récentes d’autres pays (par exemple le Royaume-Uni).

Le document de consultation faisait remarquer que les billets de banque sont largement utilisés par les criminels et demeurent intrinsèquement liés à la plupart des activités criminelles. Dans le rapport d’évaluation mutuelle du Groupe d’action financière (GAFI) du Canada, le recours aux effets au porteur (par exemple les espèces) afin de faciliter les opérations illicites a été considéré comme une préoccupation fondamentale. Les coupures de grande valeur sont particulièrement problématiques, car il est probable qu’elles soutiennent la contrebande de grande valeur de manière à éviter d’attirer les soupçons des organismes d’application de la loi. Reconnaissant que les coupures de grande valeur sont utilisées par le crime organisé et pour recycler les produits de la criminalité, le Canada ne produit plus de billet de 1 000 $ depuis 2000.

Au Canada, il y a des réseaux criminels partout au pays qui sont responsables du traitement de centaines de millions de dollars en produits de la criminalité en monnaie en vrac. Ces opérations sont souvent observées par les organismes d’application de la loi dans les endroits publics, telles que les sacs ou les boîtes d’espèces qui sont échangés. Les personnes qui fournissent des espèces dans ces situations ont des liens avec des organisations et des activités criminelles, et elles ne donnent pas autrement de motifs légitimes pour posséder ces montants d’argent. Toutefois, l’utilisation de plusieurs transferts de fonds, le recours aux brasseurs de fonds professionnels et le placement de fonds dans le système financier rendent difficiles pour les organismes d’application de la loi l’établissement du lien entre les fonds et la perpétration d’une infraction criminelle précise.

Les vieux billets sont également plus vulnérables à la contrefaçon. Les détaillants font les frais des pertes causées par la contrefaçon; cependant, la plupart d’entre eux ne sont pas disposés à refuser les clients qui paient avec des billets d’anciennes séries, à moins d’avoir la certitude que leurs concurrents font de même ou d’y être tenus par la loi (par exemple au moyen du retrait du cours légal par le gouvernement). D’après le Conseil canadien du commerce de détail, la valeur totale de la fraude signalée par les entreprises canadiennes en 2017 s’élevait à 30,4 millions de dollars et les pertes liées à la contrefaçon représentaient un peu plus d’un million de dollars.

Par conséquent, dans le budget de 2018, le gouvernement s’est engagé à ce qui suit : (1) modifier la Loi sur la monnaie afin de limiter les billets de banque qui ont cours légal; (2) modifier la Loi sur la monnaie et la Loi sur la Banque du Canada afin de faciliter le maintien de billets de banque de grande qualité dans la masse monétaire; (3) lancer le processus de retrait du cours légal des billets de banque qui ne sont pas courants (c’est-à-dire les billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $).

La Loi no 1 d’exécution du budget de 2018, qui a reçu la sanction royale le 21 juin 2018, a modifié la Loi sur la monnaie afin de permettre au gouverneur en conseil de retirer certains billets de la circulation, par décret. Le retrait de la circulation des billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $ supprimerait le cours légal de ces billets. Le retrait de leur cours légal invaliderait ces billets à titre de moyen de paiement. La Banque du Canada continuera de les accepter à leur valeur nominale.

Objectif

Les objectifs du présent décret sont les suivants :

Description

Le présent décret supprime le cours légal des billets de banque qui ne sont plus émis par la Banque du Canada (c’est-à-dire les billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $) à compter du 1er janvier 2021. Après cette période de transition, la Banque du Canada continuera d’accepter ces billets et les échangera à leur valeur nominale.

Élaboration de la réglementation

Consultation

Le ministère des Finances et la Banque du Canada ont travaillé en étroite collaboration avec des partenaires fédéraux dont Paiements Canada, la Gendarmerie royale du Canada (GRC), l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) et le Centre d’analyse des opérations et déclarations financières du Canada (CANAFE) afin d’appuyer la mise en œuvre de ce changement.

De plus, le ministère des Finances et la Banque du Canada ont consulté les membres du système de distribution de billets de banque (c’est-à-dire les institutions financières). Étant donné que les coupures visées par le retrait du cours légal ne sont plus imprimées et qu’on les rencontre rarement, les institutions financières ne se sont pas opposées à ce changement. Cependant, celles-ci ont demandé que la Banque du Canada les aide à coordonner et à gérer les incidences opérationnelles à la suite de la mise en œuvre du Décret, car elles prévoient une augmentation du volume des billets déposés et du risque que de faux billets soient présentés.

En février 2018, le ministère des Finances a publié un document de discussion intitulé « Examen du Régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes » en vue d’obtenir une rétroaction de la part des intervenants, dans le cadre de son examen général du régime canadien de lutte contre le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes. Comme il a été mentionné précédemment, il a été question de la monnaie en vrac dans ce document. Le ministère des Finances a reçu des commentaires de la part de trois intervenants concernant cette section du document, indiquant leur appui du retrait du cours légal des coupures de grande valeur.

Par exemple, une coopérative de crédit a recommandé le retrait du cours légal des coupures de grande valeur après un délai de préavis pour forcer le retrait des billets en circulation ou détenus en réserve. Une association de l’industrie représentant les coopératives de crédit a convenu que l’orientation visant à supprimer le cours légal des billets de banque qui ne sont plus émis par la Banque du Canada favorisera la réduction du mouvement des sommes illicites. Cependant, une autre association de l’industrie représentant les entreprises de services monétaires s’est opposée au retrait du cours légal des coupures de grande valeur en faisant observer qu’aucun criminel ne serait dissuadé de commettre un crime en raison de la suppression des billets de 1 000 $ et qu’il faudrait se concentrer sur la nouvelle devise favorite des criminels : la cryptomonnaie.

Le présent décret n’a pas été publié dans la Partie I de la Gazette du Canada aux fins de commentaires, parce que cette initiative avait été annoncée précédemment dans le budget de 2018; parce que les billets de banque visés font l’objet d’un retrait de la circulation depuis des décennies (ils ne sont plus actuels); et parce que l’on continuera d’accepter les billets à leur valeur nominale.

Obligations relatives aux traités modernes et consultation et mobilisation des Autochtones

Aucune incidence n’a été signalée en ce qui a trait aux obligations du gouvernement concernant les droits ancestraux protégés en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ou des obligations issues des traités modernes connexes.

D’un point de vue juridique, le retrait du cours légal des billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $ n’aurait aucune incidence pour personne dans le monde qui détiendrait un des billets visés et souhaiterait l’utiliser pour rembourser une dette au Canada. Rien n’indique que les peuples autochtones du Canada utilisent ces billets de banque plus ou moins qu’une personne ordinaire. Étant donné que la Banque du Canada continuera d’accepter ces billets de banque et les échangera contre de nouveaux billets en polymère, aucun groupe en particulier ne devrait en subir des répercussions.

Choix de l’instrument

Le ministère des Finances, en consultation avec des partenaires fédéraux (c’est-à-dire la Banque du Canada, la GRC, le CANAFE et l’ASFC) a évalué des options pour réaliser les objectifs énoncés en matière de politique. Le retrait du cours légal des billets de banque en question constituait l’option recommandée; la seule façon possible de procéder à un tel retrait (à l’exclusion des modifications législatives) est que le gouverneur en conseil prenne un décret en vertu de la Loi sur la monnaie.

Analyse de la réglementation

Coûts et avantages

La Banque du Canada a déjà mis en place des procédures pour accepter les billets de banque du public et les remplacer, soit par de nouveaux billets, soit au moyen d’un report électronique sur le solde d’un compte bancaire. Pendant une courte période, les coûts de fonctionnement de la Banque du Canada et éventuellement ceux de la GRC pourraient augmenter, à mesure qu’ils gèrent les volumes croissants d’échanges de billets de banque. Tous les coûts seront absorbés en respectant les niveaux de ressources existants.

Mis à part le déplacement pour se rendre à une institution financière, les Canadiens et les Canadiennes n’auront aucun coût à assumer, car les institutions financières échangeront les billets de banque visés contre une valeur équivalente à la valeur des billets. Si les Canadiens souhaitent retourner les billets de banque après le retrait du cours légal en 2021, ils devront les envoyer par la poste à la Banque du Canada. Il y aura un minimum de frais associé à cela (c’est-à-dire le coût d’une enveloppe et d’un timbre).

Les billets qui ne sont plus émis sont retirés de la circulation afin d’être remplacés par des billets dans des coupures actuelles qui sont reconnaissables par les machines et le public canadien, ce qui augmente la confiance dans les billets de banque canadiens. Par exemple, théoriquement, vous pourriez utiliser une coupure de 25 $ de 1935 lorsque vous faites des courses ou payez une facture. Toutefois, le caissier pourrait la refuser parce qu’il ne la reconnaît pas, mais elle vaut toujours 25 $.

Le retrait du cours légal des billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $ facilite le maintien des billets de banque de grande qualité dans la masse monétaire, à mesure que les vieux billets en papier dont les éléments de sécurité sont archaïques seront remplacés par de nouveaux billets en polymère dotés d’éléments de sécurité avancés qui les rendent difficiles à contrefaire, et qui sont généralement en meilleur état. Officiellement, le retrait de la circulation des billets de 1 $, de 2 $, de 25 $, de 500 $ et de 1 000 $ contribuera à réaliser cet objectif. Cependant, cette décision aura une incidence moindre sur la plupart des Canadiens, puisque ces billets de banque ne sont plus produits depuis des dizaines d’années et se retrouvent rarement dans la masse monétaire. De nombreux Canadiens ne les reconnaîtraient pas, et ne les accepteraient donc probablement pas comme mode de paiement.

Le retrait de la circulation de ces vieux billets permet de veiller à ce que les billets de banque canadiens restent actuels, de grande qualité et sûrs, mais aussi toujours faciles à utiliser.

De plus, le retrait réduira les activités illicites, telles que la contrefaçon, le blanchiment d’argent et l’évasion fiscale. Le retrait du cours légal de la coupure de 1 000 $, par exemple, en réduirait la liquidité perçue, ce qui la rendrait donc moins désirable. Une fois retirés de la circulation, ces billets pourront être échangés seulement auprès des institutions financières et de la Banque du Canada. Pour égaler une coupure de 1 000 $, il faut multiplier par dix le poids et la taille du billet de banque de grande valeur qui lui est le plus proche, soit la coupure de 100 $. Concrètement, par échelle d’importance, les coupures de valeur moindre sont plus difficiles à transporter et entraînent des opérations plus laborieuses, car il en faut davantage pour effectuer une opération. En outre, en 2000, la Banque du Canada a cessé d’imprimer les billets de 1 000 $ sur recommandation de la GRC, compte tenu de preuves selon lesquelles ces billets soutiennent des opérations illicites et le marché noir. Ce faisant, cette proposition rendra l’approvisionnement d’argent plus sécuritaire pour les Canadiens.

Lentille des petites entreprises

Le Décret ne devrait pas avoir une incidence considérable sur les entreprises, y compris les petites entreprises. Étant donné que les détaillants font les frais de la contrefaçon, ils pourraient économiser de l’argent en réduisant les pertes qui en découlent. Par conséquent, les petites entreprises pourraient bénéficier de la mise en œuvre du Décret. Cependant, étant donné qu’on a cessé de produire ces billets de banque au cours des 20 dernières années et qu’on ne les utilise généralement plus comme moyen de paiement auprès des entreprises légitimes, toute incidence (positive ou autre) sur les petites entreprises devrait être négligeable.

Règle du « un pour un »

La règle du « un pour un » ne s’applique pas à ce décret, car il n’impose aucun fardeau administratif aux entreprises.

Coopération et harmonisation en matière de réglementation

D’autres pays du G7 et du Commonwealth gèrent avec succès la qualité de leurs billets de banque en circulation. Après l’adoption de l’euro, les membres de l’Union européenne ont supprimé le cours légal de leurs anciennes monnaies nationales et certains pays les ont démonétisées (par exemple la Norvège, la France, la Hongrie et les Pays-Bas). Le Royaume-Uni décrète régulièrement le retrait du cours légal de billets de banque. En mars 2018, il a supprimé le cours légal des billets de 10 livres qui ne sont pas en polymère; il s’agit de la douzième fois que le Royaume-Uni retire le cours légal d’une coupure d’une série de billets de banque depuis 1988. En décembre 2016, l’Australie a annoncé qu’elle enquêterait sur le rôle que jouent les espèces dans le soutien des activités du marché noir. Cette annonce a déclenché une forte augmentation de l’utilisation des billets de 100 AUD, possiblement entraînée par les acteurs de l’économie souterraine dépensant leurs réserves.

L’expérience internationale a démontré que, lorsque des billets de banque n’ayant pas cours légal ont été acceptés pendant une longue période, et lorsqu’on a fait preuve de transparence et qu’on a donné un préavis au public, le retrait de ces billets du système de distribution des billets de banque a pu se faire en douceur. À l’inverse, l’annonce soudaine d’une démonétisation associée à une faible transparence et le fait de ne pas accorder un délai suffisant au public pour échanger ses billets de banque seront probablement perçus négativement et entraîneront des perturbations économiques.

Le présent décret n’est lié à aucun plan de travail ou à aucun engagement établi dans le cadre d’un Forum officiel de coopération en matière de réglementation (par exemple le Conseil de coopération Canada-États-Unis en matière de réglementation, la Table de conciliation et de coopération en matière de réglementation de l’Accord de libre-échange canadien, le Forum de coopération en matière de réglementation de l’Accord économique et commercial global entre le Canada et l’Union européenne).

Évaluation environnementale stratégique

Conformément à La Directive du Cabinet sur l’évaluation environnementale des projets de politiques, de plans et de programmes, une évaluation préliminaire a permis de conclure que le Décret n’entraînerait aucune incidence environnementale, positive ou négative. Par conséquent, il n’est pas nécessaire d’effectuer une évaluation environnementale stratégique.

Analyse comparative entre les sexes plus

Aucune incidence relative à l’analyse comparative entre les sexes plus (ACS+) n’a été cernée en ce qui a trait à ce décret.

Mise en œuvre, conformité et application, et normes de service

Mise en œuvre

Le présent décret retire le cours légal des billets de 1 $, 2 $, 25 $, 500 $ et de 1 000 $ à compter du 1er janvier 2021. La Banque du Canada sera responsable de la mise en œuvre et a déjà commencé à travailler en collaboration avec les membres du système de distribution des billets de banque (c’est-à-dire les institutions financières) afin de se préparer à l’augmentation éventuelle du volume de billets de banque retournés par les Canadiens. La Banque du Canada se préparera à l’interne aux fins de cette augmentation et mettra en place des processus pour recevoir les billets de banque visés et les échanger contre des billets courants.

Personne-ressource

Nicolas Moreau
Directeur général
Division de la gestion des fonds
Direction de la politique du secteur financier
Ministère des Finances Canada
90, rue Elgin
Ottawa (Ontario)
K1A 0G5
Téléphone : 613‑369‑5613